IV SA/Wa 2025/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Wojewoda [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (jedn. tekst Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] przekazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa grunt rolny stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] ha, położony na terenie gminy [...] - obręb [...] z uwagi na fakt, iż działka ta spełniała przesłanki ww. ustawy z dnia 19 października 1991 roku. Pismem z dnia[...] lutego 2001 r. Nadleśnictwo [...], wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. podnosząc w szczególności, iż będąca przedmiotem przekazania ww. działka znajduje się w zarządzie PGL "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwo [...], co znajduje potwierdzenie w aktualnym wpisie w Księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 201Or. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] stwierdził, że wymieniona wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie nie stwierdził nieważności powyższej decyzji ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. naruszyła obowiązujące w dacie jej wydania przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jednocześnie mając na uwadze, iż Agencja Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w [...] sprzedała działkę aktem notarialnym Rep A nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 roku K.L., Minister stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. przekazująca Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną działką nr [...] o pow. [...] ha została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra decyzja ta nie może być unieważniona, gdyż przedmiotowa działka nr [...] została sprzedana, co wywołało nieodwracalny skutek prawny. Taka sytuacja występuje w przypadku, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (np. cofnięcie notarialnej sprzedaży nieruchomości). Tak więc skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Pismem z dnia [...] grudnia 201Or. Nadleśnictwa [...] skierowało wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż sprzedaż działki nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozboju Wsi z dnia [...].11.2010 r., [...], uchylił w całości ww. decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] tycznia 2000 r., nr [...] Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko Nadleśnictwa, iż decyzja Wojewody [...] spowodowała ten skutek, "że własność spornej nieruchomości przeszła na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż na rzecz osoby trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz Agencji lecz późniejszych zdarzeń". Minister wskazał, że przekazanie ww. nieruchomości na rzecz Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jednak sprzedaż przez Agencję działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze losy prawne ww. działki, czyli sprzedaż jej K.L. powstały w oderwaniu od zakresu i skutków prawnych decyzji Wojewody [...], a zatem nie można ich oceniać jako skutków ww. decyzji. Skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Należy zatem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Pismem z dnia [...] listopada 2011r. K.L. reprezentowany przez adwokata M.S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na pozostawanie ww działki w zarządzie Lasów Państwowych, podczas gdy zgodnie z [...] Sądu Rejonowego w [...], właścicielem tejże działki był Skarb Państwa, przy braku jakiejkolwiek adnotacji o pozostawaniu gruntu w zarządzie Lasów Państwowych, zaś w świetle prawa miejscowego działka ta stanowiła grunt rolny, okoliczności te zaś wskazują, iż przedmiotowa decyzja Wojewody [...] została wydana zgodnie z przepisami wskazanej na wstępie ustawy; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...].01.2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ wydający przedmiotową decyzją wydał ją zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją, wedle której istniały wszelkie przesłanki do. przekazania spornego gruntu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; - naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...], z dnia [...].01.2000 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, tj. skarżącego, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wskazuje, iż decyzja wywołała y nieodwracalne skutki prawne; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego w sprawie, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] listopada 201Or. i stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Minister wskazał, że przekazanie ww. nieruchomości na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jednak sprzedaż przez Agencję działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r., z godnie z którym nieruchomości określone w art. 1 i 2 nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej podlegały przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości. W świetle art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy były to nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu Kodeksu cywilnego i inne nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa działka znajdowała się w dniu wydania zaskarżonej decyzji w zarządzie PGL Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] na mocy przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 444). W księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości przez Wydział Ksiąg Wieczystych SR w [...] ujawniony został Skarb Państwa - PGL "Lasy Państwowe" - Nadleśnictwo [...]. Zgodnie z art. 4 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Zasadnie zatem przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż przekazana nieruchomość nie podlegała regulacji wymienionej na wstępie ustawy z dnia 19 października 1991 r., gdyż nie spełniała warunków z art. 1 i 2 tej ustawy, a tym samym nieruchomość znajdująca się w zarządzie Lasów Państwowych nie mogła być przedmiotem przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu również zasadnie przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez Nadleśnictwo wniosku o ponowne rozpoznania sprawy, iż sprzedaż przez Agencję działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie podkreśla się iż jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.03.08 OSK 1773/04 LEX nr 198357). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, nie musi automatycznie oznaczać odzyskania własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 ONSA Nr 3 poz. 93 stwierdził ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych silnie wiąże z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś pozostaje tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem NSA priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi duże zastrzeżenia. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Ponadto Sąd stwierdził, że nie stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Wszelkie późniejsze decyzje i zdarzenia prawne dotyczące przedmiotowego przedsiębiorstwa (bądź niektórych jego składników majątkowych) mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Organ orzekający opierając się na stanowisku wyrażonym w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. stwierdza, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie nieruchomości przez byłego właściciela. Nie chodzi bowiem o "odwrócenie" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o odwrócenie skutków wywołanych przez decyzje dotknięte nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art 156 § 2 k.p.a. nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 k.c. pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień. Praktyczna niemożliwość restytucji występuje wtedy, gdy przywrócenie stanu poprzedniego jest wyłączone w wypadku utraty lub zniszczenia rzeczy oznaczonej co do tożsamości (rzeczy niezamiennej); w takim przypadku poszkodowany nie może żądać dostarczenia innej rzeczy tej samej wartości - nie może domagać się wydania rzeczy w naturze - lecz może tylko domagać się równowartości rzeczy utraconej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9, poz. 120; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Z kolei w wyroku z dnia 19 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt IV SA 3408/02 podkreślił iż "dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż wyłącznym skutkiem ocenianej w tym postępowaniu decyzji Wojewody Śląskiego było przejęcie wskazanej nieruchomości na własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, natomiast fakt nabycia tej działki przez skarżącego było następstwem czynności cywilno-prawnej, która może być oceniana pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym sądem. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku