IV SA/Wa 2026/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z dwiema tablicami reklamowymi o wymiarach 6 m x 3 m, na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z dwiema tablicami reklamowymi o wymiarach 6 m x 3 m, na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Spółka wniosła odwołanie od decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy; która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Zdaniem organu, nie jest konieczne wykazywanie nielegalności zabudowy decyzjami np. o rozbiórce danego obiektu budowlanego; wystarczy, że dla danego obiektu nie wydano ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że istniejące w obszarze analizowanym nośniki reklamowe nie uzyskały pozwoleń na budowę, są to więc samowole budowlane. Ponadto, organ I instancji (działający w strukturze organu - Prezydenta [...] Zarząd Dróg Miejskich), nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego na charakteryzującej się dużym natężeniem ruchu ul. [...] w [...]. Organ I instancji odmówił pozytywnego uzgodnienia ze względu na to, że w omawianym obszarze występuje wiele reklam (nielegalnych), które odciągają uwagę kierowcy od sytuacji na drodze (następuje tzw. fiksacja, tj. zatrzymanie wzroku w jednym punkcie - tu na reklamie - na ok. 0,2 do 1,5 sekundy - szczegółowe uzasadnienie znajduje się w opinii ZDM z [...].02.2019 r. wydanej w tej sprawie). Organ podniósł, że nie może być uznany za zasadny argument, że przedmiotowy nośnik reklamowy istnieje na danym terenie nielegalnie do 19 lat i ZDM nie zauważył jego negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podziela opinię organu I instancji, że istniejące obiekty budowlane w sąsiedztwie – w przeważającej większości dziesięciopiętrowe budynki mieszkalne oraz budynki handlowe i usługowe, nie korespondują z istniejącą reklamą wnioskowaną do legalizacji zarówno ze względu na formę i gabaryty, jak i kontynuację funkcji. W tym stanie sprawy, nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kontynuacja funkcji). Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo i bezsprzecznie wykazał fakt braku legalności sąsiedniej zabudowy reklamowej, w sytuacji gdy okoliczność, że dla danej inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie przesądza o braku jej legalności, a jedyną podstawą do stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej jest ostateczna decyzja właściwego organu nadzoru budowlanego, 2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, przejawiające się lakonicznym, jednozdaniowym odniesieniem się organu odwoławczego do kluczowego zarzutu odwołania, to jest błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy, w sytuacji gdy uchybienie organu I instancji w tym zakresie doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, 2. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że odmowa uzgodnienia przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Dróg Miejskich mogła stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy Zarząd Dróg Miejskich nie wykazał podstawy prawnej ani faktycznej odmowy uzgodnienia inwestycji, jak również jej negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wszystkie ani w ogóle, że którekolwiek z sąsiednich nośników zostały zrealizowane nielegalnie. Z samego ustalenia, iż rzeczone nośniki nie posiadają prawdopodobnie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można wyciągnąć wniosku, że zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Organy prowadzące postępowanie zdają się całkowicie pomijać fakt, że posadowienie nośnika reklamowego nie w każdym przypadku odbywa się na podstawie pozwolenia na budowę, istnieje bowiem możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji w oparciu o zgłoszenie. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika natomiast, aby Zarząd Dzielnicy [...] przeprowadził szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie statusu prawnego tych nośników, nie wskazano nawet konkretnie, o jakie nośniki chodzi. Zdaniem Skarżącego, ograniczenie się przez Zarząd Dzielnicy do przeprowadzenia kwerendy w zasobach archiwalnych organu i nie odnalezienie w tych zasobach decyzji o pozwoleniach na budowę nie jest wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie pominęło drugi kluczowy zarzut odwołania, dotyczący błędnego przyjęcia, że pozostała zabudowa (inna niż reklamowa) znajdująca się w obszarze analizowanym nie może być uwzględniona do dokonania analizy spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Kolegium nie uzasadniło swojego stanowiska, co wobec faktu, że również w decyzji organu I instancji nie sposób odnaleźć szerszego uzasadnienia tej kwestii, prowadzi do sytuacji, w której de facto nie wiadomo z czego i na jakiej podstawie organy wywiodły swoje stanowisko. Lakoniczne odniesienie się do kluczowych zarzutów odwołania oznacza, że SKO nie rozpoznało ponownie sprawy, naruszając tym samym wynikającą z przepisu art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż opinia ZDM ma charakter teoretyczny, opiera się na bliżej niesprecyzowanych badaniach (nie wiadomo gdzie, w jaki sposób, w jakich warunkach, na jakiej grupie kierowców i pojazdów zostały one przeprowadzone) i nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że obiekt funkcjonujący w konkretnej przestrzeni przez prawie 20 lat, którego istnienie do tej pory nie powodowało żadnego negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, będzie miał w przyszłości negatywny wpływ na zachowania kierowców. Skarżący ponownie wskazuje, że ów nośnik reklamowy przez 19 lat w żaden sposób nie wzbudził zainteresowania ZDM w kontekście ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa, chociaż gdyby takowe zagrożenie istniało, to organ ten był zobowiązany z urzędu podjąć stosowne działania. Nie ma żadnego merytorycznego uzasadnienia twierdzenie, że to reklamy umieszczane w okolicach dróg powodują szczególny wpływ na koncentrację kierowców. Taki wpływ może mieć każdy obiekt umieszczony w pobliżu drogi. Co więcej, uwzględniając ustalenia faktyczne organów, wskazujące że w najbliższej okolicy znajdują się przede wszystkim wielopiętrowe budynki mieszkalne, trudno nie dojść do wniosku, że w takim otoczeniu, reklama znajdująca się na wysokości kilku metrów nie jest elementem dominującym na tyle, żeby przyciągać uwagę większej grupy kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1). Podstawowym elementem umożliwiającym właściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rzetelne i zgodne z przepisami prawa sporządzenie przez uprawnioną osobę analizy funkcji i cech zabudowy terenu. Wyniki analizy powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Właśnie określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są funkcja, parametry, cechy sąsiadujących obiektów, zapewniając harmonijny krajobraz. Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje więc organ do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący już stan zabudowy funkcji, cech i parametrów. Dlatego też, to właśnie w przestrzeni wyznaczonej przez obszar analizowany organ ma dokonywać analizy panujących uwarunkowań i wkomponować planowaną inwestycję w istniejącą już zabudowę. Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oceniał cały analizowany pod względem urbanistycznym obszar wyznaczony wokół działki na której planowana jest inwestycja. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę. Związane są zarówno przepisami prawa materialnego wynikającymi z ustawy i rozporządzenia, jak też żądaniem wniosku. To w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną organ dokonuje oceny co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie obszar analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji został wyznaczony prawidłowo. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Niesłusznie jednak ocenił, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji i z tego powodu nie jest możliwe dla niej określenie wymagań nie kolidujących z istniejącą zabudową. Uzasadnienie decyzji nie zostało prawidłowo sporządzone i jego lakoniczność oraz brak rzetelnej argumentacji z pewnością świadczą o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa (zasada przekonywania), jednak nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że planowana inwestycja musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taki obiekt (zabudowa), który nie godzi w zastany stan rzeczy. Sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą już funkcją wyklucza jej dopuszczalność. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień Inwestora (właściciela), by zachowana została zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zgodnie z tą zasadą w terenie, w którym występuje funkcja mieszkaniowa i usługowa, nośnik reklamowy może być traktowany nie jak obiekt o odrębnej, samoistnej funkcji, a jako uzupełnienie kubaturowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie wykluczyła więc możliwości realizacji na wnioskowanym terenie inwestycji w postaci nośnika reklamowego ze względu na brak kontynuacji funkcji. Rzeczywistą przesłanką negatywnej decyzji był brak kontynuacji przez planowany obiekt parametrów i cech istniejącej zabudowy. Postępowanie dowodowe wykazało, że w otoczeniu terenu planowanej inwestycji nie występują nośniki reklamowe jako uzupełnienie kubaturowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Organy obu instancji prawidłowo oceniły, że punktem odniesienia dla określenia wymogów dla planowanej inwestycji nie mogą być obiekty, które nie stanowią legalnej zabudowy. W ocenie sądu wystarczającą przesłanką do ustaleń o braku legalności realizacji tych obiektów w obszarze analizowanym była okoliczność, że organ I instancji ustalił brak decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę dla tych obiektów. Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe stanowią budowlę, której realizacja, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała więc z faktu, że żaden z istniejących w analizowanym obszarze obiektów nie mógł stanowić punktu odniesienia dla planowanej budowli w postaci nośnika reklamowego. Dla potrzeb zachowania ładu przestrzennego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do transponowania występujących w obszarze analizowanym parametrów budynków jako wzorców dla innych obiektów o tak odmiennej charakterystyce, jak obiekty reklamowe. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem administracyjnym indywidualnym nie może ustalać nowych i obcych dla obszaru analizowanego form i wzorców zabudowy. Dopuszczalność lokalizowania obiektów, których cechy są tak odmienne od dotychczas występującej zabudowy, choć mogłyby ją uzupełniać ze względu na brak sprzeczności w zakresie pełnionej funkcji, powinno odbywać się aktem prawa miejscowego. Przepisy w.w. wskazują jako zasadę określania wymagań dla nowej zabudowy nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust.1, § 6 ust.1, § 7 ust.3). Dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, że organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich, jednak wówczas, gdy działanie takie znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy. Jednak elastyczność ta pozwala na nieduże korekty. W sytuacji więc, gdy w obszarze analizowanym nie występowały dotąd obiekty będące wolnostojącymi nośnikami reklamowymi, nie jest możliwe określenie parametrów dla planowanego nośnika reklamowego, w sposób niekolidujący z istniejącą zabudową, ponieważ nie istnieje punkt odniesienia, który mógłby stanowić podstawę do zastosowania odstępstw od średnich wartości. Należy podkreślić, że istotną przesłanką do wydania negatywnej decyzji o warunkach zabudowy było negatywne stanowisko zarządcy drogi co do możliwości lokalizowania tego rodzaju obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej. W tym przypadku, ponieważ Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną organu kompetentnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne uzyskanie formalnego uzgodnienia w postaci postanowienia. Organ mógł dokonać analizy możliwości dopuszczalności lokalizowania obiektu z punktu widzenia przepisów odrębnych samodzielnie zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ochrony dróg, w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił powody dla których ocenia, że lokalizowanie obiektu przy drodze stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a organ odwoławczy podtrzymał tą argumentację. Wynika z niej, że usytuowanie nośnika reklamowego może bezpośrednio wpływać na dekoncentrację kierowców, co przy dużym natężeniu ruchu może prowadzić do niebezpiecznych zachowań na drodze. Stanowisko to jest racjonalne, zgodne z wiedzą fachową organu i doświadczeniem życiowym każdego uczestnika ruchu drogowego. Dla oceny potencjalnej możliwości wystąpienia zagrożeń nie ma znaczenia okoliczność na którą powołuje się skarżąca spółka, że od lat korzysta ze zlokalizowanego przy drodze nośnika reklamowego. Należy przy tym wyjaśnić, że wniosek spółki dotyczy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie zaś dla istniejącej już zabudowy w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Twierdzenie zaś, że w sytuacji, gdy w pobliżu znajduje się wysoka zabudowa nośnik reklamowy nie będzie obiektem dominującym i przyciągającym wzrok kierowców jest nielogiczne i niezrozumiałe z punktu widzenia celu jakiem służy reklama. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, zaś przepisy prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu, który nie miał wpływu na wynik sprawy. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.