IV SA/Wa 2027/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kary biegnącej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], [...], określającej wymiar kary biegnącej od dnia [...] października 2017 r. za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z późn. zm., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, uchylił decyzję organu I instancji w całości i określił wymiar kary biegnącej od dnia [...] października 2017 r. za magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków w/w decyzji Marszałka Województwa [...] w następującej wysokości: • 133,67 zł/dobę (słownie: sto trzydzieści trzy złote sześćdziesiąt siedem groszy na dobę) za magazynowanie 18 000 Mg odpadów o kodzie 19 12 12 - innych odpadów (w tym zmieszanych substancji i przedmiotów) z mechanicznej obróbki odpadów, • 422,66 zł/dobę (słownie: czterysta dwadzieścia dwa złote sześćdziesiąt sześć groszy na dobę) za magazynowanie 35 Mg odpadów o kodzie 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe. Stan sprawy był następujący: W dniach od 23 października do 17 listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził planową kontrolę dotyczącą postępowania z odpadami w [...] Sp. z o.o. w [...] prowadzącą działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Zgodnie z posiadaną przez spółkę decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z późn. zm., udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, sposób magazynowania odpadów na działce o numerze [...] powinien uniemożliwiać ich negatywne oddziaływanie na środowisko poprzez przechowywanie w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu zabezpieczonych przed wpływem warunków atmosferycznych. W ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wyszczególniono miejsca magazynowania odpadów na działce o numerze [...] zezwalając na gromadzenie ich w obrębie budynku sortowni, hali produkcji paliwa alternatywnego, wiaty magazynowej przyległej do południowej ściany budynku sortowni, wiaty magazynowej przyległej do południowej ściany hali produkcji paliwa alternatywnego lub placów składowych znajdujących się w centralnej, południowej i wschodniej części działki. W toku kontroli ustalono, że część odpadów innych niż niebezpiecznie takich jak tworzywa sztuczne, tekstylia, odpady opakowaniowe i odpady wielkogabarytowe oraz odpady pozostałe po sortowaniu odpadów było magazynowanych poza obrębem działki o numerze [...] oraz częściowo na terenie nieutwardzonym, co naruszało warunki posiadanej decyzji w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podpisanym przez skarżącego - poinformowanego przez organ o możliwości wniesienia do protokołu umotywowanych zastrzeżeń i uwag - bez zastrzeżeń. Prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], [...], od której strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska orzekł reformatoryjnie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że ustalenia przeprowadzonej kontroli świadczą o magazynowaniu przez stronę odpadów z naruszeniem warunków posiadanej decyzji w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów, który to fakt nie jest kwestią sporną w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i organ nie może od niego odstąpić niezależnie od przyczyn wystąpienia naruszenia oraz stopnia spowodowanego zagrożenia dla ludzi i środowiska. W świetle obowiązujących przepisów wysokość ustalonej kary biegnącej jest bezpośrednio związana z ilością odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem, stąd też wielkość ta nie powinna być szacowana, lecz dokładnie ustalona. Dlatego też, z uwagi na fakt, że odpady tworzyw sztucznych magazynowane niezgodnie z zezwoleniem zostały usunięte i nie jest możliwym na obecnym etapie dokładne ustalenie ich ilości, organ II instancji postanowił nie nakładać kary za te odpady. Natomiast w ocenie organu należało wymierzyć karę za odpady wielkogabarytowe magazynowane podczas kontroli z naruszeniem warunków zezwolenia. W przypadku bowiem tych odpadów zapisano w parafowanym przez stronę protokole oględzin z dnia 23 października 2017r., stanowiącym załącznik nr 3 do protokołu kontroli, że masa odpadów wielkogabarytowych znajdujących się na działkach o numerach [...] i [...] wynosi nie mniej niż 35 Mg. Tak sformułowany zapis wskazuje, że dokładna ilość przedmiotowych odpadów mogła być jedynie wyższa lub równa wskazanej wartości, a zatem kara wymierzona w przypadku ustalenia rzeczywistej ilości odpadów nie mogłaby być niższa niż kara określona przez organ I instancji. Dlatego też organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji określił wysokości kary biegnącej dla odpadów wielkogabarytowych, jak również dla odpadów o kodzie 19 12 12 - innych odpadów (w tym zmieszanych substancji i przedmiotów) z mechanicznej obróbki odpadów. Nadto organ, powołując się na art. 300 ust. 4 p.o.ś., organ wskazał, że nie ma podstaw prawnych do analizowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia kary biegnącej zagadnień związanych z terminem usunięcia naruszenia. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] i zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, co doprowadziło organ do oparcia zaskarżonej decyzji na niepełnych ustaleniach dowodowych organu I instanrji; - art. 8 k.p.a - poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności mających wpływa na wymiar kary biegnącej; - art. 75 k.p.a - w związku z pominięciem wartości dowodowej kwitów dowodowych, wskazujących na usunięcie części odpadów, co w sposób oczywisty wpływa na zawyżenie kary biegnącej; - art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. - poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej do zarzucanych przez skarżącą uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż umyka ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi przy rozpoznaniu sprawy powinny się kierować organy administracji publicznej, przede wszystkim zaś spoczywający na organach obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 15 k,p,a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania ww. regulacji, a organ winien był uchylić decyzję, wydając decyzją kasacyjną; - art. 189d k.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej bez wzięcia pod uwagę przesłanek mających wpływ na wysokość wymierzonej kary, tj. wagi i okoliczności naruszenia prawa, czasu trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, a wreszcie uchybień innych organów administracji oraz zmiany stanu prawnego uniemożliwiającego zmianę posiadanego zezwolenia dot. magazynowania odpadów lub uzyskania nowego (casus art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji; 3) wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. 4) zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.z 2018r. poz.799 ze zm.) za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną. Skarżąca spółka dysponowała decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], z późn. zm., udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W ww. decyzji wyszczególniono miejsca magazynowania odpadów na działce o numerze [...] zezwalając na gromadzenie ich w obrębie budynku sortowni, hali produkcji paliwa alternatywnego, wiaty magazynowej przyległej do południowej ściany budynku sortowni, wiaty magazynowej przyległej do południowej ściany hali produkcji paliwa alternatywnego lub placów składowych znajdujących się w centralnej, południowej i wschodniej części działki. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podpisanego przez skarżącego bez zastrzeżeń, że część odpadów innych niż niebezpiecznie takich jak tworzywa sztuczne, tekstylia, odpady opakowaniowe i odpady wielkogabarytowe oraz odpady pozostałe po sortowaniu odpadów było magazynowanych poza obrębem działki o numerze [...] oraz częściowo na terenie nieutwardzonym, co naruszało warunki posiadanej decyzji w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Brzmienie art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak słusznie zauważył organ, wskazuje, że wymierzenie kary jest obligatoryjne i organ nie może od niego odstąpić niezależnie od przyczyn wystąpienia naruszenia oraz stopnia spowodowanego zagrożenia dla ludzi i środowiska. Wysokość ustalonej kary biegnącej jest bezpośrednio związana z ilością odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem, stąd też wielkość ta powinna być dokładnie ustalona, co wynika również z zawartej w art. 7 kpa reguły dbałości o słuszny interes strony. Z parafowanego przez stronę protokołu oględzin z dnia [...] października 2017r., stanowiącego załącznik nr [...] do powołanego wyżej protokołu kontroli, wynika że odpady wielkogabarytowe magazynowane były z naruszeniem warunków zezwolenia, a masa tych znajdujących się na działkach o numerach [...] i [...] wynosi nie mniej niż 35 Mg. Zgodnie z art. 76 §1 kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie protokół z kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. przeprowadzonej przez organ I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których strona nie zakwestionowała. Dlatego też należało uznać, że dane zawarte w załączniku nr [...] do protokołu kontroli były zgodne ze stanem faktycznym i (m.in.) - odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady z mechanicznej obróbki odpadów) magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem było 18 Mg (zgromadzono je w postaci pryzmy o objętości 100 m\ a gęstość tych odpadów wynosiła 0,18 Mg/ nr). - odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07 magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem było nie mniej niż 35 Mg. Sąd podziela konkluzję organu, że tak sformułowany zapis protokołu wskazuje, że dokładna ilość ostatnio wskazanych odpadów mogła być jedynie wyższa lub równa wskazanej wartości, a zatem kara wymierzona w przypadku ustalenia rzeczywistej ilości odpadów nie mogłaby być niższa niż kara określona przez organ I instancji. W konsekwencji, w ocenie Sądu ustalenie przez organ kary biegnącej za magazynowanie niezgodnie z zezwoleniem 35 Mg odpadów wielkogabarytowych o kodzie 20 03 07 nie naruszyło zasad wynikających z art. 7 kpa. Ilość odpadów o kodzie 19 12 12 została dokładnie obliczona na podstawie ich objętości oraz gęstości i sama skarżąca nie podnosi, a także wcześniej - na etapie postępowań prowadzonych przez organy obu instancji - nie podnosiła zastrzeżeń, co do prawidłowości ustalenia kary biegnącej za magazynowanie niezgodnie z zezwoleniem odpadów frakcji podsitowej z mechanicznej obróbki odpadów. Zgodnie z art. 300 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, po stwierdzeniu naruszenia, o którym mowa w ww. art. 298 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Zgodnie z art. 300 ust. 4 p.o.ś. w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: 1) wielkość stwierdzonego naruszenia w skali doby; 2) wymiar kary biegnącej; 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana. W związku z powyższym, należało zgodzić się z organem, że nie ma podstaw do analizowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia kary biegnącej – tak jak się tego domagał skarżący - zagadnień związanych z terminem usunięcia naruszenia tj. kwitów wagowych. W kontrolowanym postępowaniu są to kwestie bez znaczenia, pominięcie ich nie stanowiłoby naruszenia art. 75 art. 8 czy też art. 11 kpa, bowiem staną się one przedmiotem rozważań organu dopiero w kolejnym postępowaniu prowadzonym zgodnie z treścią art. 302 ust. 1 p.o.ś. W ocenie Sądu, organ wbrew zarzutom skargi poczynił właściwe i wyczerpujące ustalenia, a następnie prawidłowo wywiódł, że zachodziły przesłanki wskazane w art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgromadzony w sprawie materiał dał organowi podstawę do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji reformatoryjnej, co w ocenie Sądu nie stanowiło również naruszenia art. 15 kpa. Logice zarzucanych w skardze naruszeń dotyczących postępowania dowodowego przeczy okoliczność, że skarżący nigdy nie zaprzeczył, że bez uwag i zastrzeżeń podpisał protokół z kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Odnosząc się natomiast do zarzucanego naruszenia art. 107 § 1 w zw. z § 3 kpa, Sąd stwierdził, że organ w uzasadnieniu decyzji zarówno wskazał podstawy prawne rozstrzygnięcia jak i opisał w sposób prawidłowy i wyczerpujący stan faktyczny, z dogłębna oceną materiału dowodowego włącznie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189d kpa należało zgodzić się z organem, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ na mocy art. 309 ust.2 p.o.ś. organ jest zobowiązany do ustalenia wymiaru kary biegnącej w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Słuszna jest również uwaga, że przepisy działu IV kpa mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku nałożenia kary, która podlega egzekucji, a decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej nie jest decyzją nadającą się do wykonania, bowiem nie zobowiązuje ona podmiotu do faktycznego zapłacenia kary. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą spółkę zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie orzeczeń. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.