IV SA/Wa 2031/09

Dnia 9 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi "G." Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy - oddala skargę - "G. " Spółka z o.o. z siedzibą w P., pismem z dnia 27 listopada 2008 r. zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z wnioskiem o wprowadzenie zmian w zezwoleniu na udział we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, przez przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji CO2 z krajowej rezerwy za lata 2008 – 2012. Spółka podała, że zezwolenie na udział we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarniach zostało wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. (znak: [...]) i obowiązuje do dnia 31 grudnia 2014 r. Spółce "G." przyznano na lata 2008- 2012 średnioroczny limit 1248 uprawnień na rok. We wniosku o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji CO2 Spółka domagała się o przyznanie dodatkach uprawnień w liczbie 273 750 do końca okresu rozliczeniowego (na lata 2008 - 2012), co oznacza średnioroczny limit dodatkowych uprawnień w wysokości 54 750 uprawnień na rok. Wniosek Spółka uzasadniła przeprowadzeniem w 2007 roku modernizacji pieca szybowego nr 2 przywracającej pełną zdolność produkcyjną pieca i prowadzącą do wzrostu zapotrzebowania na te uprawnienia. Ponadto stwierdziła, że modernizacja pieca nie stanowi istotnej zmiany instalacji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), a zatem nie ma potrzeby wprowadzania zmian w posiadanym przez spółkę pozwoleniu zintegrowanym, wydanym przez Wojewodę [...] dnia [...] sierpnia 2006 roku (znak [...]), ważnym do 11 sierpnia 2016 roku. Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. Marszałek Województwa [...] działając w trybie art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.) wystąpił do Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji o opinię w sprawie tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce "G. " dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2008 - 2012. Uznał bowiem, że remont pieca nr 2 przeprowadzony przez Spółkę nie jest zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 ust, 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zdaniem organu skarżąca Spółka przeprowadziła remont pieca w zakresie odtworzeniowym (przywrócono pierwotną moc pieca). Ponadto piec funkcjonował jedynie w ramach jego próbnego uruchomienia (od 27 listopada 2007 do końca 2007 roku i trzy dni w styczniu 2008 roku). Na tej podstawie organ przyjął, że remont pieca nie spowodował wzrostu emisji CO2 z instalacji i w związku z tym wzrostu zapotrzebowania na uprawnienia emisyjne ponad wielkości przydzielone Spółce na lata 2008 - 2012 (średniorocznie 1248 uprawnień) ponieważ po remoncie w 2008 roku wyemitowano jedynie 154 mg. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organ uznał, że przeprowadzony przez Spółkę remont pieca nie spowodował wzrostu emisji CO2 z tej instalacji w stopniu przekraczającym emisję objętą przyznanymi uprawnieniami emisyjnymi. A zatem nie nastąpiła zmiana w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt. 18 ustawy, powodująca wzrost zapotrzebowania na uprawnienia do emisji. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 3 ust. 18, art. 15 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 22 ust. 4 oraz art. 34 - 36 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 26 maja 2009 roku wniesionego przez Spółkę "G. ", utrzymał w mocy postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji z dnia [...] maja 2009 roku. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu I instancji. Podniósł m. in. że po remoncie pieca w 2007 roku (po 27 listopada 2007 r.) i po jego uruchomieniu Spółka wyemitowała 3 465 mg CO2 do końca roku 2007 a w okresie od 1 do 3 stycznia 2008 r. wyemitowała 154 mg CO2 i po tym przerwała produkcję wapna w tej instalacji. Na tej podstawie Minister stwierdził, że w 2007 roku po remoncie pieca nr 2 nie nastąpiło ponadplanowe zapotrzebowanie na uprawnienia do emisji. Emisja z okresu jednego miesiąca 2007 roku była dziesięciokrotnie niższa od przyznanego średniorocznego przydziału uprawnień do emisji. Natomiast w odniesieniu do wykazanej emisji CO2 za rok 2008 w porównaniu z przydziałem uprawnień na lata 2008 - 2012 emisja CO2 była również 10 - krotnie niższa niż przyznany przydział. W związku z tym w konkluzji Minister stwierdził, że nie nastąpił faktyczny wzrost zapotrzebowania na uprawnienia do emisji CO2 ani w stosunku do przydziału uprawnień do emisji CO2 przyznanego w 2008 roku ani tez w stosunku do przydziału uprawnień do emisji CO2 w roku 2007. W uzasadnieniu prawym tego rozstrzygnięcia Minister podał, że przez zmianę w instalacji rozumianą zarówno jak o zmianę w funkcjonowaniu jak i zmianę przez jej rozbudowę należy rozumieć tylko taką zmianę, która faktycznie powoduje zmianę wielkości emisji CO2, a więc zmianę w następstwie której instalacja funkcjonuje emitując zwiększoną ilość emisji dwutlenku węgla ponad wielkość zaplanowaną w związku z przyznaniem uprawnień do emisji. Spółka "G. " wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. W skardze zarzuciła: naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., polegające na nieusprawiedliwionej zwłoce w rozpatrywaniu sprawy i wydaniu zaskarżonego postanowienia z rażącym przekroczeniem 1 - miesięcznego terminu od dnia doręczenia żądania; naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia; naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów i dokonanie na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie dokonania zmiany w instalacji prowadzonej przez Spółkę oraz w przedmiocie wielkości emisji CO2 z tej instalacji; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu postanowienia słusznego interesu Spółki i wydanie postanowienia, które w praktyce uniemożliwia Spółce prowadzenie działalności gospodarczej; naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie postanowienia uniemożliwiającego Spółce prowadzenie działalności gospodarczej na równych prawach z pozostałymi przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w zakresie produkcji wapna; błędną wykładnię art. 3 pkt 18, art. 15 ust. 1 pkt 4 ppkt a), art. 22 ust. 4 w związku z art. 34 - 36 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji powodującą przyjęcie, że prace remontowe w instalacji prowadzonej przez Spółkę nie stanowiły zmiany w instalacji i nie spowodowały wzrostu wielkości emisji CO2 z tej instalacji; 8. wadliwe rozpoznanie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że po dokonanym remoncie instalacji, wielkość emisji CO2 z tej instalacji w latach 2007 -2008 były dziesięciokrotnie niższe niż przyznane przydziały i z tego powodu nie można mówić o wzroście zapotrzebowania na uprawnienia do emisji. Z tych przyczyn wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi podniosła między innymi, że modernizacja pieca nr 2 spowodowała niewątpliwie zwiększenie możliwości produkcyjnych (funkcjonalności) oraz zwiększenie emisji CO2, co uprawnia skarżącą do domagania się zwiększenia limitów emisji CO2. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organów co do tego, że na stwierdzenie ustalenia zwiększenia emisji CO2 w związku ze zmianami w instalacji wpływ miało czasowe przerwanie pracy tego pieca. W ocenie skarżącego, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego, a oparto rozstrzygniecie jedynie na danych, z których wynikało, że poziom emisji z roku 2008 był znacząco zaniżony z przyczyn wyjątkowych, nadzwyczajnych, które zresztą nie były zawinione przez Spółkę. Poziom ten nie odzwierciedlał w żaden sposób poziomu emisji występującego w toku zwykłej działalności instalacji. W ocenie skarżącego organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę okoliczności, które w sposób przejściowy wpłynęły na zaniżenie poziomu emisji gazów cieplarnianych w 2008 roku. Organy nie odniosły się do okoliczności podnoszonej przez skarżącego, że po przeprowadzonym remoncie pieca rozpoczęto jego rozruch, zaś poziom emisji zarejestrowany tylko podczas fazy rozruchu tego pieca, w przeciągu jednego miesiąca wyniósł 3 465 mg CO2, co w porównaniu do całorocznego poziomu emisji praw do emisji na lata 2005 - 2007 spowodowałoby przekroczenie przyznanego limitu o co najmniej 25%. Emisja ta natomiast w stosunku do przydziału uprawnień na lata 2008 - 2012 stanowi już wzrost o 2,800%. Skarżąca Spółka podkreśliła, że organ II instancji stwierdził, że emisje gazów w 2007 i 2008 roku były dziesięciokrotnie niższe niż przyznane przydziały i z tego powodu nie można mówić o wzroście zapotrzebowania. Zdaniem skarżącego jest to niedopuszczalne manipulowanie liczbami i datami. Brak przekroczenia przez Spółkę posiadanych limitów uprawnień świadczy tylko o tym, iż planuje ona swoją działalność zgodnie z posiadanymi aktywami, za co stara się ją ukarać. Niezaprzeczalnym jest, że poziom emisji zarejestrowany tylko w trakcie rozruchu pieca po remoncie w 2007 roku (bezdyskusyjnie niższy niż w trakcie pracy po dojściu do pełnej wydajności), praktycznie w okresie miesiąca wyniósł 3.465 mg CO2 (w przeliczeniu na rok powyżej 40000 mg), więc jest nieporównywalnie wyższy od zaplanowanego (przyznanego) 1.248 mg. W opinii Spółki, skoro wniosek o przyznanie dodatkowych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dotyczył okresu 2008 - 2012 to do tego okresu należało odnieść wzrost wielkości emisji i zapotrzebowania na te uprawnienia. Rozruch pieca w 2007 roku miał miejsce w trakcie okresu rozliczeniowego 2005 - 2007 w którym to okresie Spółka dysponowała średniorocznie 32 200 mg CO2. Okres ten zakończył się 31 grudnia 2007 roku i skarżący dysponujący na lata 2008 - 2012 średniorocznym limitem 1.248 mg CO2 zmuszony był wstrzymać pracę instalacji. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zwłoki w rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zaskarżonego postanowienia, stwierdził m.in. że w trakcie postępowania przez okres dwóch miesięcy "nie pracowała osoba kompetentna do prowadzenia postępowania od strony formalno-prawnej", co spowodowało konieczność konsultacji z innymi ekspertami z tej dziedziny, a w konsekwencji wydłużyło czas niezbędny do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy. Minister Środowiska stwierdził także, że materiał dowodowy będący podstawą rozstrzygnięcia został przez niego wnikliwie przeanalizowany, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa oraz nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą Spółkę. Spółka miała bowiem możliwość zakupienia uprawnień do emisji. W piśmie z dnia 22 stycznia 2010 r. Minister Środowiska przedstawił dodatkowe argumenty świadczące - jego zdaniem - za prawidłowością wydanego rozstrzygnięcia. Organ dokonał szczegółowej wykładni gramatycznej pojęcia "zmiana w instalacji" (art. 3 ust. 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji). W jego ocenie zmiana w funkcjonowaniu instalacji powinna być rozumiana jako zmiana, która funkcjonuje (tzn. jest użytkowana) ale w inny sposób niż dotychczas (przed zmianą). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, który negatywnie zaopiniował przyznanie Spółce "G. " dodatkowych uprawnień do emisji z krajowej rezerwy na lata 2008 – 2012. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji, który stanowi, iż dla instalacji, w których dokonano zmiany, w zezwoleniu określa się liczbę uprawnień do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Orzekające w sprawie organy uznały, że remont pieca nr 2 przeprowadzony przez Spółkę nie jest zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 ust. 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Zdaniem organu skarżąca Spółka przeprowadziła remont pieca w zakresie odtworzeniowym (przywrócono pierwotną moc pieca). Ponadto piec funkcjonował jedynie w ramach jego próbnego uruchomienia (od 27 listopada 2007 do końca 2007 roku i trzy dni w styczniu 2008 roku). Na tej podstawie organ przyjął, że remont pieca nie spowodował wzrostu emisji CO2 z instalacji i w związku z tym wzrostu zapotrzebowania na uprawnienia emisyjne ponad wielkości przydzielone Spółce na lata 2008 - 2012 (średniorocznie 1248 uprawnień) ponieważ po remoncie w 2008 roku wyemitowano jedynie 154 mg CO2 i po tym przerwała produkcję wapna w tej instalacji. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji. Stosownie do treści art. 22 tej ustawy uprawnienia do emisji są przyznawane prowadzącemu instalację dla każdej instalacji istniejącej, objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji, na okres rozliczeniowy, z podziałem na poszczególne lata tego okresu. Uprawnienia do emisji dla instalacji istniejących są przyznawane w krajowym planie rozdziału uprawnień. Natomiast dla instalacji nowych, instalacji, w których dokonano zmiany, lub w przypadku zmiany prowadzącego instalację, uprawnienia do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego są przyznawane w zezwoleniu. Wówczas, w myśl art. 38 ust. 2 ustawy, organ wydający zezwolenie określa, po uzyskaniu opinii Krajowego Administratora, m.in. liczbę przyznanych uprawnień do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego. Ponadplanowy wzrost zapotrzebowania na uprawnienia w związku wybudowaniem nowej lub dokonaniem zmiany istniejącej instalacji pokrywany jest z krajowej rezerwy (art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). W rozpoznanej sprawie strona skarżąca domagała się przyznania jej dodatkowych uprawnień do emisji CO2 z krajowej rezerwy na lata 2008-2012, wskazując remont pieca spowodował wzrost emisji CO2. Stosownie do treści art.3 pkt 18 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji - przez zmianę w instalacji rozumie się zmianę w funkcjonowaniu lub rozbudowę instalacji, powodującą zmianę wielkości emisji z tej instalacji. W ocenie Sądu o ile można by rozważać czy przeprowadzony przez Spółkę remont pieca nr 2 stanowi zmianę w instalacji w rozumieniu art. 3 ust. 18 ww. ustawy, to wobec faktu iż remont pieca nie spowodował wzrostu emisji CO2 z instalacji i w związku z tym wzrostu zapotrzebowania na uprawnienia emisyjne ponad wielkości przydzielone Spółce na lata 2008 - 2012 rozstrzygnięcie Ministra Środowiska uznać należy za prawidłowe. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego, jak słusznie wywiodły orzekające w sprawie organy, nie mógł zostać pozytywnie zaopiniowany. Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż w okresie rozliczeniowym 2008- 2012 przedmiotowy piec uruchomiony był wyłącznie przez 3 dni stycznia 2008r. i wyemitował w tym okresie 154 mg CO2, po czym spółka przerwała produkcję wapna w tej instalacji. Faktycznie Spółka nie wykorzystała, więc przysługujących jej uprawnień (średniorocznie 1248 uprawnień). Wobec powyższego zatem stwierdzić należy, iż na skutek wygaszenia pieca i zaprzestania emisji dwutlenku węgla nie można stwierdzić, iż nastąpił wzrost emisji z tej instalacji. Mając na uwadze cele dla których tworzy się krajową rezerwę uprawnień do emisji CO2 (art. 15 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) uznać należy, iż dopiero po wykorzystaniu przysługujących stronie uprawnień można ubiegać się o ich uzupełnienie z krajowej rezerwy przy założeniu, iż mamy do czynienia ze zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 ust. 18 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji