IV SA/Wa 2032/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. - skargę oddala - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].04.2008 r., uzgadniające przedłożony projekt decyzji odmownej Prezydenta Miasta K.. W projekcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne określono jako przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowi-hotelowy, na działce nr [...] i części działki [...] obr. [...] Śródmieście, przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu projektu tej decyzji wskazano, że to zamierzenie inwestycyjne ma zostać zrealizowane na obszarze historycznego zespołu miasta K., uznanego za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta RP z 8.09.1994 r. Z uwagi na wartości urbanistyczne, architektoniczne i historyczne znajduje się w ewidencji konserwatorskiej. Nadto przedmiotowa kamienica w najbliższym czasie przewidziana jest do wpisu do rejestru zabytków, podjęto już w tym zakresie czynności urzędowe. Z tego względu zamierzone przedsięwzięcie wymaga - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 Kpa - uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Następnie podkreślono, iż uzyskana opinia konserwatorska z dnia [...].03.2008 r. dla tego przedsięwzięcia była negatywna. Konserwator uznał bowiem, że zaproponowane rozwiązanie projektowe ingeruje w sylwetkę Pomnika Historii. Nie wyraził zgody na jakąkolwiek zmianę geometrii dachu budynku frontowego, na projektowaną wysokość skrzydła tylnego (oficynowego) oraz na nadwieszenie jego elewacji. Prezydent Miasta K. powołując się na opinię konserwatorską stwierdził, że historyczna wysokość oficyny była optymalna i winna zostać utrzymana. Z tego względu w projekcie decyzji założono, iż Konserwator Zabytków uzgodni ten projekt decyzji odmownej. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wskazany projekt decyzji odmownej uzgodnił, powołując się na ustalenia przyjęte w opinii konserwatorskiej z dnia [...].03.2008 r. Podkreślił istotę swego stanowiska, opartego na materiałach archiwalnych, znajdujących się w karcie ewidencyjnej kamienicy. Zaznaczył mianowicie, że skrzydło oficynowe zaprojektowano w zróżnicowanej wysokości : w części tylnej o wysokości równej wysokości budynku frontowego, w części środkowej znacznie niższe, dla podkreślenia odrębności i ekspozycji kamienicy, którą to zasadę programową należy bezwzględnie utrzymać. W konkluzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. stwierdził, iż przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji odmownej uwzględnia stanowisko konserwatorskie, co przemawiało za uzgodnieniem tego projektu. Stanowisko to podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe stanowisko stwierdził, iż uzgodnienie decyzji odmownej nie spowoduje żadnej zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu w stosunku do stanu obecnego, a więc ta część układu urbanistycznego i historycznego miasta K. nie ulegnie zmianie. Uzgodnienia natomiast dokonuje jedynie w aspekcie możliwości realizacji zamierzonej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się następnie do zarzutu nieuwzględnienia przy wydawaniu postanowienia I instancji wniosków z przeprowadzonych uprzednio konsultacji oraz wykonanych analiz widokowych Minister stwierdził, iż organ ochrony zabytków uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji o warunkach, przygotowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sam więc nie prowadzi autonomicznego postępowania w sprawie możliwości ustalenia takich warunków. Nadmienił także, iż każdą sprawę w zakresie dokonania przekształcenia obiektu zabytkowego trzeba rozpatrywać indywidualnie. Wskazał na brak tożsamości planowanego zamierzenia z realizowanym przy ul [...] i [...] w K.. Przyznał rację stronie zażalającej się, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. była nieco lakoniczna, niemniej niezbędne przepisy prawa materialnego oraz procesowego przywołano w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia. We wniesionej do Sądu skardze pełnomocnik skarżącego inwestora, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zarzucił bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, zamiast uchylenia go i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Jak wskazywał dalej uzgodnieniu nie może podlegać projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a jedynie projekt ustalający takie warunki zabudowy. Badana może być jedynie prawidłowość konkretnych rozwiązań w decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonana pod kątem ochrony konserwatorskiej. Nadto zarzucił brak odniesienia się przez Ministra do wykonanych przez osoby posiadających wiadomości specjalne z dziedziny konserwacji zabytków opinie i analizy, wskazujące na możliwość dokonania uzgodnienia. Brak odniesienia się do tych dokumentów przez organy orzekające stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Minister nie stworzył również możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia co do istoty sprawy stronie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Na wstępie należy zauważyć, iż uzgodnienia z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W tym w pkt. 2 wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż kamienica położona przy ul. [...] w K. znajduje się w ewidencji konserwatorskiej. W myśl art. 7 pkt.1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1558 ze zm.) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Nieruchomość położona przy ul. [...] w K. usytuowana jest w granicach historycznego zespołu miasta K., uznanego za pomnik historii stosownym zarządzeniem Prezydenta RP. Nadto położona jest w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w historycznych granicach rdzenia Twierdzy K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] stosowną ostateczna decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].01.2007 r. Istniejący układ urbanistyczny na tym obszarze ma zatem zostać zachowany i podlega ochronie konserwatorskiej. Organ konserwatorski sprzeciwił się realizacji tego zamierzenia w negatywnej opinii z dnia [...].08.2008 r., po przeprowadzeniu analizy otrzymanych z Urzędu miasta K. dodatkowych materiałów, dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym koncepcji (rysunków : elewacji frontowej, oficyny, przekrojów, rzutów, wizualizacji od strony [...] i ul. [...]). W opinii tej zaznaczono, iż w karcie ewidencyjnej kamienicy znajdują się materiały archiwalne dotyczące tej kamienicy, powstałej w 1910 r., z których wynika, że skrzydło oficynowe zaprojektowano w zróżnicowanej wysokości : w części tylnej o wysokości równej wysokości budynku frontowego, w części środkowej znacznie niższe, dla podkreślenia odrębności i ekspozycji kamienicy, którą to zasadę programową należy bezwzględnie utrzymać. Zapisano tam także w pkt. 3, że nie wyklucza się możliwości adaptacji poddasza oficyny oraz ewentualnego podwyższenia wysokości jej kalenicy (w stosunku do stanu historycznego), która to wysokość winna zostać zdefiniowana w oparciu o profesjonalne studium widokowe, tak aby budynek oficyny nie był widoczny zarówno w perspektywie ul. K. jak i [...]. W tym miejscu należy zauważyć, iż inwestor będący właścicielem tej kamienicy rozpoczął prace budowlane zmierzające do jej przekształcenia w obiekt hotelowy, bez uprzedniego uzyskania stosownych decyzji i zezwoleń. Z protokołu z kontroli robót budowlanych sporządzonego w dniu 9.04.2008 r. wynika, że stan zaawansowania robót jest surowy, w części zamkniętym, a w części otwarty. W protokole tym podano, że nastąpiła nadbudowa w stosunku do stanu historycznego oficyny środkowej o trzy kondygnacje, a oficyny tylnej o dwie kondygnacje. Zatem prace te były wykonane zanim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji z listopada 2007 r. został rozpoznany przez Prezydenta miasta K.. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy regułą jest, że oceny możliwości realizacji danej inwestycji na wskazanym obszarze dokonuje organ prowadzący postępowaniu główne, a więc zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Może tego jednakże dokonać dopiero po uprzednim uzgodnieniu przedsięwzięcia przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które z uwagi na charakter inwestycji i jej miejsce położenia okażą się właściwe. To jednakże organ główny, tu Prezydent miasta K. zbiera pełną dokumentację i dokonuje wszechstronnej oceny możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji na danym obszarze. W rozpatrywanej sprawie takim koniecznym uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy było stanowisko wyrażone w formie postanowienia przez konserwatora zabytków. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz późniejszych dodatkowych materiałach, dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym koncepcji (rysunków : elewacji frontowej, oficyny, przekrojów, rzutów, wizualizacji od strony [...] i ul. K.) inwestor wskazał jaką inwestycję zamierza zrealizować. Koncepcji tej nie zaakceptował konserwator zabytków, wskazując na konieczność zdefiniowania w oparciu o profesjonalne studium widokowe możliwości adaptacji poddasza oficyny oraz ewentualnego podwyższenia wysokości jej kalenicy (w stosunku do stanu historycznego). Do czasu przygotowania przez Prezydenta miasta K. projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji takiego opracowania inwestor nie przedstawił. Wyraził natomiast gotowość do prowadzenia negocjacji w tym zakresie. Opracowanie to nie było jeszcze sporządzone także w dacie wydania postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].04.2008 r., uzgadniającego przedłożony projekt decyzji odmownej Prezydenta Miasta K.. Również w dacie złożenia zażalenia na to postanowienie takiego opracowania inwestor nie przedłożył. Analizę urbanistyczno-architektoniczną terenu wokół zamierzenia inwestycyjnego oraz studium widokowe sporządzono dopiero w lipcu 2008 r. Mając zatem na uwadze, iż dokument ten nie był siłą rzeczy znany organowi głównemu w niniejszej sprawie, który przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy i z którym inwestor prowadził konsultacje w zakresie obniżenia kalenicy tej kamienicy po przebudowie, zasadnie konserwator zabytków w prowadzonym postępowaniu o uzgodnienie decyzji odmownej, wydanej przed sporządzeniem tego opracowania, uzgodnił ją. Uznał bowiem, że to opracowanie wykracza poza granice uzgodnienia konserwatorskiego i ma wpływ na brzmienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu wskazane opracowanie z lipca 2008 r., może przede wszystkim wpłynąć na treść nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie przesądzając, iż projekt jej będzie korzystny dla inwestora, z uwagi na uwzględnienie oceny zawartej w tym opracowaniu. Zastrzegając oczywiście, iż w dalszym ciągu są podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, która w dużym stopniu została już zrealizowana. Ewentualny projekt decyzji pozytywnej otrzyma następnie do uzgodnienia organ konserwatorski, który nie prowadzi autonomicznego postępowania w sprawie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do podniesionego zarzutu konieczności umorzenia postępowania uzgodnieniowego od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, skład orzekający nie podziela stanowiska pełnomocnika inwestora w tej kwestii. Należy zauważyć, iż odmowy ustalenia warunków dokonano z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, co w niniejszej sprawie wymagało potwierdzenia zasadności tego stanowiska przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Istniały zatem podstawy do przedłożenia przedmiotowej decyzji odmownej do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu. Bezprzedmiotowe byłoby natomiast przedkładanie projektu tej decyzji do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zakres uzgodnienia nie wpłynął na treść decyzji odmownej, a od których istniałaby konieczność uzyskania uzgodnienia pozytywnego projektu tej decyzji. Nadto należy zauważyć, iż Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w piśmie skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21.05.2008 r. wyjaśnił, że wskazana przez skarżącego inwestycja przy ul. [...] znajduje się w głębi działki, w sąsiedztwie wysokich budynków i nie ma wpływu na wygląd pierzei. Stąd zasadnie wskazał, iż okoliczność uzyskania akceptacji dla tamtego przedsięwzięcia nie może mieć wpływu na dopuszczenie niniejszego zamierzenia inwestycyjnego. Mając na względzie przedstawioną argumentację wskazane w skardze uchybienia procesowe zaskarżonego postanowienia i procedury podejmowania go nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie prowadziły więc do jego uchylenia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.