IV SA/Wa 2032/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz P. M. i A. M. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w P. (obr. [...]), stanowiącą działkę ew. nr [...] i [...], która - zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] października 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w P. - przeszła z mocy prawa na własność Gminy P. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy P. za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 powyższej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 powyższej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I. instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. 15 grudnia 2013 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy D. S. sporządził dwa operaty szacunkowe, określające wartość rynkową przedmiotowych działek. Burmistrz Miasta i Gminy P. nie zgodził się z operatami, w związku z czym zlecił wykonanie kontroperatów, które załączył do akt sprawy. Stwierdził, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości. Autor operatu potwierdził jego aktualność do [...] grudnia 2015 r. pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości". Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest operat szacunkowy, który podlega ocenie organu. Ocena ta nie może jednak wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak, zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym badając, czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny i na podstawie art. 80 K.p.a. ocenić jego wartość dowodową. Po dokonanym potwierdzeniu przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny brak istotnych zastrzeżeń do operatu. Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w § 56 i 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Nie stwierdzono wewnętrznych niespójności ani błędów obliczeniowych. Wyceniana nieruchomość miała wprawdzie przeznaczenie drogowe, jednak rzeczoznawca wykazał w operacie brak wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu, dotyczących nieruchomości podobnych. Większość nieruchomości drogowych odnotowanych na wyznaczonym rynku zostało wyeliminowanych jako nie spełniające warunku podobieństwa, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza ta została przeprowadzona na str. 9 (tabela 1). W tym stanie rzeczy do wyznaczenia wartości przedmiotowej działki przyjęto ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Zestawienie wykorzystanych transakcji zamieszczono na str. 14 operatu (tabela 4). Wartość przedmiotowej działki oszacowano przy użyciu metody korygowania ceny średniej, uzyskując wynik [...] zł/m2. Uznano, że przedmiotowy operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości przedmiotowej nieruchomości. Dołączone do odwołania Gminy P. operaty dotyczą innych nieruchomości, nie mogą więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności sporządzonych w niniejszej sprawie operatów. Nieprzydatny jest tu zwłaszcza operat dotyczący działki ew. nr [...], gdyż znajduje się ona w całkiem innym obrębie ewidencyjnym [...]. Jedynie kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę, jako pomocniczy dowód o wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Oceny wartości rynkowej nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ma on prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i sporządza analizę danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Szacując wartość nieruchomości wybiera właściwe podejście oraz metodę i technikę szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, jej rodzaj i położenie, przeznaczenie w planie miejscowym, jej stan i dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ), ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje stosownymi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operaty szacunkowe, sporządzone dla przedmiotowych działek, zawierają konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Są one spójne, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nich analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tych dokumentach wartość działek mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy P. Skarżący zarzucił: 1. zawyżenie wysokości odszkodowania, spowodowane wadliwością operatów w zakresie dokonania oceny wartości działek w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu właściwym dla nieruchomości przyległych oraz wadliwą aktualizacją operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem danych z transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, podczas gdy tego rodzaju transakcje w ostatnich latach występowały na terenie powiatów p. i p., co stanowi o naruszeniu art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości; 2. nieprzeprowadzenie innych poza przedmiotowymi operatami dowodów, w tym niewzięcie pod uwagę złożonych do akt sprawy dwóch kontroperatów sporządzonych na zlecenie Skarżącego, dotyczących podobnych nieruchomości, również przejętych pod poszerzenie ul. [...], mogących mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania i to pomimo uprzedniego zakwestionowania przez Skarżącego wartości nieruchomości ustalonych w operatach; operat podlega badaniu nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym (np. ocena prawidłowości przyjętej metody oszacowania wartości nieruchomości); na organie ciążył więc obowiązek wyjaśnienia rozbieżności, a nieuczynienie tego narusza art. 7, 77, 80 w zw. z art. 75 K.p.a.; 3. niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym brak odniesienia się do twierdzeń Skarżącego związanych z istnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi, co przemawia za naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. W związku ze zreferowaniem sprawy ponowne jej przedstawienie byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kluczową kwestią, mającą wpływ na wynik sprawy, jest zakres, w jakim organ administracji jest władny badać operat szacunkowy - czy odbywa się to w pełnym zakresie, włącznie z kontrolą operatu pod względem merytorycznym (w tym przyjętej metody wyceny nieruchomości) - czy jedynie pod względem formalnym, czyli zbadaniem, czy zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa oraz jest logiczny, spójny i wyczerpujący. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższa ocena operatu może zachodzić wyłącznie pod względem formalnym. Przyjęcie przeciwnej koncepcji musiałoby być oparte na założeniu, że organ posiada wiadomości specjalistyczne pozwalające na weryfikację operatu w zakresie merytorycznym. To jednak byłoby sprzeczne z jednoznacznie wyrażonym zamiarem prawodawcy, który ustanowił regułę, że oszacowanie wartości nieruchomości ma być dokonane właśnie przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nierzetelne wykonywanie funkcji rzeczoznawcy pociąga za sobą odpowiedzialność zawodową. Oznacza to a contrario, że ustawodawca ograniczył zadania organu, który nie musi posiadać wiedzy specjalistycznej w powyższym zakresie. Nie wynika stąd jednak, że nawet błędnie pod względem merytorycznym sporządzony operat w każdej sytuacji musi przesądzać o ustaleniu wartości nieruchomości. Ustawodawca przewidział bowiem szczególny sposób weryfikacji operatu w tym zakresie poprzez sporządzenie oceny prawidłowości jego wykonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec treści art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to jedyny sposób podważenia merytorycznej treści operatu. Z kolei operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia jej wydania traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ nie może więc samodzielnie dokonać weryfikacji merytorycznej zawartości operatu. Możliwe jest to jedynie w drodze oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Uprawnienie do wszczęcia stosownej procedury przysługiwało także stronom postępowania, w tym Skarżącemu. Bezpodstawna byłaby z kolei konstatacja, że sama okoliczność zgłoszenia przez stronę uwag merytorycznych do treści operatu obligowała organ do zainicjowania z urzędu procedury kontroli jego prawidłowości w formie dopuszczonej ustawą o gospodarce nieruchomościami, co wiązać się musi z ponoszeniem wynikających stąd kosztów ze środków publicznych. Podkreślenia wymaga wobec tego, że zarzuty strony mają w istocie wyłącznie charakter merytoryczny. Wywodzono mianowicie, że na rynku występowały transakcje nieruchomościami drogowymi i mogły one stanowić źródło odniesienia przy szacowaniu. Weryfikacja tego rodzaju zarzutów nie może należeć do organu administracji. To rzeczoznawca majątkowy ma stosowny dostęp do danych o rynku transakcyjnym (art. 155 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i jest powołany - z odwołaniem do posiadanej wiedzy specjalistycznej - do oceny, czy stosowne transakcje są przydatne do ocen. Okoliczność ta potwierdza zasadność konstatacji, że oceny merytorycznej treści operatu można dokonywać wyłącznie w oparciu o instytucję ustanowioną w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trzeba ponownie podkreślić, że o ile operat jest sporządzony wadliwie, rzeczoznawca majątkowy podlega odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 178 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mogłyby mieć w tym kontekście znaczenia, dla kontroli prawidłowości operatu sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, operaty sporządzone przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nawet gdyby dotyczyły tej samej nieruchomości (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym bardziej nie mają jej operaty sporządzone przez innego rzeczoznawcę majątkowego dotyczące innych nieruchomości, a takie przedłożył Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Oznacza to, że poza zakresem kompetencji organu była ocena, czy w ostatnim okresie dokonywano na sąsiednim terenie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycję drogową, co miałoby przemawiać za naruszeniem art. 151 ust. 1 i 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz przepisów postępowania. W świetle powyższych rozważań niezasadny jest również zarzut dotyczący jakoby wadliwej aktualizacji operatu w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aktualność operatu związana jest z ewentualnymi zmianami rynku nieruchomości w okresie między sporządzeniem operatu a jego aktualizacją. Powtórzyć wypada, że skoro z woli ustawodawcy organ nie dokonuje merytorycznej oceny operatu w związku z przekazaniem tej kompetencji rzeczoznawcy majątkowemu z racji posiadania przez niego wiadomości specjalistycznych, organ nie może dokonać oceny, czy zasadna jest aktualizacja operatu. Z urzędu Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wadliwie wywodził, jakoby kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny mógł być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o jej wartości. Jak już wyżej wskazano, organ - z woli prawodawcy - nie może samodzielnie dokonać wyceny nieruchomości (wobec braku odpowiedniej wiedzy specjalistycznej). Nie mógłby stąd zająć stanowiska co do ewentualnych różnic merytorycznych między operatami. Zgodnie z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 157 ust. 1 tej ustawy, przewidujący sporządzenie oceny prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).