IV SA/Wa 2032/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G., J. W. i P. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących B. G., J. W. i P. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Zarządu Łączności w [....] (następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego pn. "[...]"), na cele przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, m.in. część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność Z. G., W. C. i Z. C.. Przedmiotowa nieruchomość, została wywłaszczona na skutek ustalenia, że w latach 1939-1945 r. doszło do jej zajęcia na cele utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, względnie cele przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki. Realizacja celu wywłaszczenia polegała na wybudowaniu mieszkań dla pracowników poczty [...] przez okupanta, zaś po jego ustąpieniu aż do dnia wywłaszczenia, nieruchomością władała [...] (dokładna nazwa ówcześnie istniejącego przedsiębiorstwa państwowego to "[...]"). Decyzją z [...] września 1956 r., nr ew. [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. C. i spadkobierców Z. C., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] czerwca 1956 r. Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpoznaniu wniosku następców prawnych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości B. G., P. C. i J. W. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. nr ew. [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], ul. [...], [...], [...], [...] i [...], ozn. jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...]. Zarząd [...] w [...] wskazał, że dawnej parceli nr [...] odpowiada obecnie działka ewidencyjna nr [...], ark. mapy [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], zaś pozostałe parcele wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości (tj. parcele nr [...], [...], [...] i [...]) obecnie odpowiadają obecnie działce nr [...], ark. mapy [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Wszystkie wyżej powołane działki objęte są księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że ww. decyzje dotyczące wywłaszczenia nieruchomości obarczone były którąkolwiek z wad skutkujących ich nieważnością w świetle art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w szczególności zostały spełnione materialne przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, albowiem wywłaszczona nieruchomość była zajęta na cele dekretowe, a konkretnie na cele przedsiębiorstwa państwowego "[...]". B. G., P. C., J. W., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazali, że organ nadzorczy błędnie przyjął, iż dopuszczalnym celem wywłaszczenia na gruncie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. było zapewnienie mieszkań służbowych dla pracowników poczty. Strona także załączyła do wniosku wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2012 r., I OSK 1157/11, wskazując, że okoliczności przedstawione w tym wyroku dotycząc interpretacji tego samego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r., nr [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju jako następca Ministra Infrastruktury i Rozwoju po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił decyzję z dnia [...] października 2015 r. z uwagi na skierowanie zaskarżonej decyzji do zmarłej dnia [...] marca 2015 r. Z. R.. Jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1956 r. oraz [...] września 1956 r., gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wnieśli B. G., P. C. i J. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji będącej podstawą wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że decyzje wydane w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymujące ją w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości nie mieścił się w katalogu przesłanek stanowiących podstawę wywłaszczenia na mocy Dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny; 3. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 Dekretu z 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnie i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości podczas gdy cel wywłaszczenia nie miał charakteru celu użyteczności publicznej; 4. naruszenie art.6 k.p.a. poprzez błędne i dowolne uznanie, że zapewnienie mieszkań służbowych oraz lokali zastępczych mieściło się w katalogu przesłanek wywłaszczenia określonych w art. 2 ww. Dekretu; 5. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wysłowionej w art. 2 ww. Dekretu na niekorzyść strony; 6. naruszenie art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji dokumentów dołączonych przez pełnomocnika wnioskodawcy do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J.Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). W niniejszej sprawie, organ uznał, że kontrolowana decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1956 r., nie są dotknięte wadą nieważności i odmówił stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia w żądanej części. W ocenie Sądu organ odwoławczy, jak słusznie wskazują skarżący, zupełnie pominął i nie odniósł się do zapadłych już prawomocnych orzeczeń WSA w Warszawie z 15 marca 2011 r. w sprawie I SA/Wa 1226/09 oraz oddalającego skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wyroku NSA z 10 sierpnia 2012 r. sygn. I OSK 1157/11, w których to wyrokach sądy jednoznacznie wyraziły stanowisko, że orzeczenie o wywłaszczeniu (tj. Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1956 r. - w zakresie innej działki) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zajęcie nieruchomości na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za zajęcie na cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 1948 r., ani na żaden z pozostałych celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wskazać zatem należy, że wprawdzie wyroki te odnoszą się do innej nieruchomości, ale objętej tym samym orzeczeniem, które dotyczyło działek skarżących. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien odnieść się do wykładni zaprezentowanej w powołanym orzeczeniu, zwłaszcza, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona powoływała się na powyższy wyrok. Nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych ww. wniosku wskazuje jednocześnie, że organ nie rozpatrzył środka odwoławczego, czym naruszył art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, wskazuje zaś, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi podstawę formułowania szeregu wymogów, jakie winne być realizowane przez organy państwa po to, by wyrażona w nim zasada nie była jedynie gołosłowną deklaracją ustrojodawcy. Wśród tych wymogów szczególne miejsce zajmuje kwestia ochrony zaufania obywatela do różnorodnych aktów "firmowanych" przez administrację publiczną (K. Celińska-Grzegorczyk, Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w orzecznictwie sądów administracyjnych (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie kpa, pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 61). Co więcej statuowana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa traktowana jest w doktrynie jako odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W dacie wydania zaskarżonej do Sądu decyzji art. 8 k.p.a. stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują też od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (J. Borkowski, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 145.). Zasada ta stanowi niejako klamrę, która spina całość zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu, a przy tym bardzo doniosła pod względem politycznym, gdyż ustawodawca wychodzi z założenia, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kpa, Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 903). Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie przede wszystkim następujące dyrektywy (określone wprost przez inne zasady ogólne): respektowanie zasady równości obywateli wobec prawa; dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy; uwzględnienie wszystkich wchodzących w grę interesów i ustosunkowanie się do zgłoszonych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron; czuwanie, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych informacji; praworządne prowadzenie spraw (ścisłe przestrzeganie prawa) i sprawiedliwe ich rozstrzyganie; dążenie do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć; szybie (terminowe) załatwianie spraw; wykluczenie ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie dla obywatela, który działa w dobrej wierze (Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 65). Kwestią tą niejednokrotnie zajmowały się sądy - Sąd Najwyższy stwierdził wręcz w jednym z wyroków, że zasada określona w art. 8 k.p.a. nakazuje organowi wydawanie w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści (wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992, z. 3, poz. 56). Niniejsza sprawa dotyczyła zaś orzeczenia, które zostało już skontrolowane w części przez sądy administracyjne, w ocenie zatem Sądu orzekający w sprawie niniejszej organ zgodnie z art. 170 P.p.s.a, był związany wykładnią i oceną jaką wyraziły sądy w przywołanych powyżej wyrokach w odniesieniu do orzeczenia w zakresie oceny możliwości stwierdzenia jego nieważności. Wskazać zatem należy, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1157/11 zwrócono uwagę, że cele użyteczności publicznej wskazane pod literą f) w art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. muszą być interpretowane ścieśniająco, mogą to być tylko oczywiste cele publiczne, realizujące wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r. (I SA 2349/00, niepubl.). W niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Zarządu Łączności w [...] (następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego pn. "[...]"), na cele przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, m.in. część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność Z. G., W. C. i Z. C. Z treści orzeczenia z dnia [...] czerwca 1956 r. wynika, że m.in. nieruchomość położona na [...], ul. [...], ozn. jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], została zajęta w latach 1939-1945 r. przez okupanta na cele utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, względnie na cele przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki. Realizacja ww. celu polegała na wybudowaniu mieszkań dla pracowników poczty [...] (przez władze [...]), zaś następnie po jego wyzwoleniu [...], aż do dnia wywłaszczenia, w tym również w dniu [...] kwietnia 1948 r., nieruchomością władało przedsiębiorstwo państwowe, które ówcześnie funkcjonowało pod nazwą "[...]". Sąd w powołanym wyroku wskazał, że na cele mieszkalne pracowników poczty nie można było uznać za zajęcie na cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. f) powołanego dekretu ani na żaden z pozostałych celów użyteczności publicznej wskazanych w art. 2 ust. 1. Należy zauważyć, że art. 2 ust. 1 zawiera wyliczenie celów, na które może nastąpić wywłaszczenie w trybie tego dekretu. Wszystkie one są traktowane przez dekret jako cele użyteczności publicznej, bowiem tylko do takich majątków, które zajęte zostały w okresie wojny na cele użyteczności publicznej dekret ten miał zastosowanie. Mając zatem na uwadze: zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), jak i zasadę związania wykładnią i oceną jaką wyraziły sądy administracyjne w powołanych wyrokach - należało rozważyć, mając na uwadze dokonaną wykładnię powyższych przepisów, czy w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy, by stwierdzić, że decyzje wywłaszczeniowe zakwestionowane przez Skarżących rażąco naruszały prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też nie. Rozstrzyganie o powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania, bez ustosunkowania się organu odwoławczego do wskazanych wyroków sądów administracyjnych, jest przedwczesne. W związku z tym, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie tego nie uczynił, naruszył tym samym przepisy postępowania (art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.), w sposób istotny, bowiem mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie zebrał bowiem z urzędu cały materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Pominął bowiem i nie odniósł się do ww. wyroków sądów administracyjnych, w których dokonano już oceny kontrolowanego orzeczenia. Zatem z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.