IV SA/Wa 2040/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, wysokości wieży do 80 m, średnicy wirnika do 60 m, przewidzianej do realizacji na dz. Nr [...], w miejscowości B., gm. B. Na przedmiotowe postanowienie zażalenie w dniu [...] grudnia 2013r. wniósł do Generalnego Dyrektor Ochrony Środowiska Pan T. S.- inwestor. W dniu 29 kwietnia 2014r. w/w wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie mu zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 11 ust. 1, 6 ,7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 35 i 36 k.p.a stwierdzającego, że uwzględnił on jego zażalenie na w/w postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że uwzględnił zażalenie w/w na postanowienie dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem prowadzonym jako tzw. ogólne postępowanie administracyjne, w związku z czym złożenie zażalenia na postanowienie organu I instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania merytorycznie sprawy na zasadach ogólnych w oparciu o przepisy prawa materialnego. A zatem może ono zakończyć się tylko przez wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a. Z kolei zaświadczenie, jest czynnością materialno-techniczną, nie rozstrzygającą jak decyzja administracyjna sprawy indywidualnej co do istoty. Jego celem jest potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego nie może zostać dokonane poprzez wydanie zaświadczenia, tak jak żąda tego strona. W sytuacji zaś postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej występuje bowiem nadrzędny interes publiczny w postaci wartości polegającej na ochronie środowiska naturalnego, co wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Pana T. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan T. S. domagając się uchylenia obu postanowień wydanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zarzucając im naruszenie art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 11 ust. 1, 6,7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 35 i 36 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 i 144 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji i bezpodstawną odmowę wydania żądanego zaświadczenia, pomimo wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek do jego wydania tj. uznania, że na skutek niedotrzymania przez organ terminu załatwienia sprawy przedsiębiorcy- wystąpił skutek określony w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą uzasadniać podniesione przez niego zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonych postanowień w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął, że w sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, wysokości wieży do 80 m, średnicy wirnika do 60 m występuje nadrzędny interes publiczny w postaci wartości podlegającej ochronie, jaką jest ochrona środowiska naturalnego co wyłącza stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U.2013.672 zwanej w dalszej części u.s.d.g Zgodnie z powołanym art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że "Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ". (M. Szalewska: Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s. 89; por. też wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1168/12). Skład orzekający nie podzielił więc stanowiska skarżącego, że na mocy ww. przepisu w rozpatrywanym przypadku doszło do fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2013r. odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przewidziany art. 11 ust. 1 u.s.d.g. wymóg załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki odnosi się spraw przedsiębiorców. Z treści pozostałych ustępów tego artykułu wynika, że dotyczy to spraw przedsiębiorców z ich wniosku. W ust. 3-4 uregulowano tryb przyjmowania i potwierdzania przyjęcie wniosku. Według ust. 5 w razie konieczność uzupełnienia wniosku termin jego rozpatrzenia biegnie od dnia wpływu uzupełnionego wniosku. Stosownie do ust. 7 termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony tylko jeden raz a przedłużenie nie może przekroczyć dwóch miesięcy, przy czym - w myśl ust. 8 - właściwy organ ma obowiązek poinformować o przedłużeniu terminu przed upływem terminu rozpatrzenia wniosku określonego w potwierdzeniu przyjęcia wniosku. Żaden przepis u.s.d.g. nie precyzuje jednak, co należy rozumieć pod pojęciem sprawy z wniosku przedsiębiorcy a dotyczącej wykonywania działalności gospodarczej. Kwestii tej nie wyjaśniają regulacje zawarte w rozdziale 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej". Odpowiedzi wymaga zatem pytanie: czy przedstawiona regulacja terminów załatwienia spraw, a także przewidziany w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. skutek naruszenia tych terminów, dotyczy określonej kategorii, czy też wszystkich spraw przedsiębiorców z ich wniosku?. Skoro ustawa o swobodzie działalności gospodarczej reguluje - jak stanowi jej art. 1 - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej. Art. 6 ust. 1 wskazuje zaś jedynie, że właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Kwestia sprawy przedsiębiorcy w przedmiocie podjęcia i zakończenia działalności gospodarczej zdaje się nie budzić wątpliwości. Jednakże na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dla potrzeb zastosowania art. 11 ust. 9 w piśmiennictwie trafnie zauważono, że określenie sprawy przez jej związek z wykonywaniem działalności gospodarczej w praktyce może nastręczać znacznych trudności. Zasadnie za kontrowersyjną uznaje się więc np. możliwość zaliczenia do tej kategorii spraw takich jak sprawy podatkowe, sprawy z zakresu ochrony środowiska czy procesu inwestycyjnego. (por. M. Szalewska - j.w.; str. 75). W ocenie składu orzekającego nie każda sprawa przedsiębiorcy, mimo że pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, może być uznana za sprawę wykonywania tej działalności. W świetle powyższego zasadnie w rozpoznawanej sprawie uznano, że w przypadku sprawy z zakresu uzgodnienia warunków zabudowy w/w inwestycji art. 11 ust. 9 nie znajduje zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 7 u.o.s.d.g, pod pojęciem nadrzędnego interesu publicznego należy rozumieć - nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli wartość podlegającą ochronie, w szczególności porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochrona konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochrona środowiska naturalnego i miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualna, cele polityki społecznej i kulturalnej oraz ochrona narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego. Tym samym jak wskazano na wstępie w sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 800 kW, występuje nadrzędny interes publiczny w postaci wartości podlegającej ochronie, jaką jest ochrona środowiska naturalnego co wyłącza stosowanie fikcji o której mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.