IV SA/Wa 2043/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania II instancji I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] października 2009r. -zaskarżonym skargą przez K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - umorzył postępowanie drugiej instancji od postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] lutego 2009r., którym uzgodniono w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych - przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji [...]. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy podał, iż postanowieniem z [...] lutego 2009r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. uzgodnił w powyższym zakresie wyżej opisaną inwestycję. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie. Tymczasem zgodnie z art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (która weszła w życie 15 listopada 2008r.), na postanowienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną- nie przysługuje zażalenie. Z pisma Urzędu Miejskiego w G. z 2 października 2009r. wynika, iż w sprawie wyżej opisanego przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżący jest stroną tego postępowania. Zatem w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] - istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji [...] nie zostało zakończone decyzją ostateczną, powołany art. 153 ust. 2 ww ustawy znalazł w niniejszej sprawie zastosowanie. W tym stanie rzeczy dalsze prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wszczętego zażaleniem skarżącego należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie zażaleniowe. Sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 K.G. w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł, iż żaden z powołanych w wymienionym postanowieniu przepisów nie dawał podstawy do umorzenia postępowania przed organem drugiej instancji. Artykuł 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie może być samodzielną podstawą do umorzenia postępowania, bowiem umorzenie postępowania "odwoławczego" musi mieć podstawę w innych przepisach prawa procesowego. Również podstawą do umorzenia postępowania drugiej instancji nie może być art. 153 ust. 2 ustawy z 3 października 2008r. Główny Inspektor Sanitarny - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując tym samym stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2009r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Prezydent Miasta G. prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] -istniejący słup nr 26 linii 110 kV nr 1448 relacji [...]. Liczba stron tego postępowania przekracza 20 i stroną tego postępowania - jak zauważył organ odwoławczy - jest również skarżący. Przed wydaniem decyzji o Sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 środowiskowych uwarunkowaniach (czyli w ramach postępowania głównego) Prezydent Miasta G. wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie zadań określonych w ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 104, poz. 708). Postępowanie uzgodnieniowe było więc postępowaniem wpadkowym postępowania głównego w sprawie oceny oddziaływania na środowisko realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. postanowieniem z [...] lutego 2009r. uzgodnił warunki realizacji wyżej opisanego przedsięwzięcia. Postanowienie to zawierało pouczenie, iż "na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie". Pomimo przedstawionej treści pouczenia skarżący wniósł zażalenie. Na skutek wniesionego zażalenia organ odwoławczy, czyli Główny Inspektor Sanitarny wydał zaskarżone postanowienie, którym umorzył "postępowanie drugiej instancji" (prawidłowo winno być "postępowanie zażaleniowe"). Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ((Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą o udostępnianiu informacji). Mając na względzie powyższe po pierwsze - wskazać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że na postanowienie uzgadniające organu pierwszej instancji, wydane w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach przed 15 listopada 2008r., środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje. Stanowi o tym art. 153 ust. 2 w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Stosownie bowiem do przywołanych przepisów, na postanowienia - w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej, tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji, tj. przed 15 listopada 2008r., a niezakończonych decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach - wydane m. in. przez organy inspekcji sanitarnej - nie przysługuje zażalenie. Postanowienie, na które nie służy zażalenie - zgodnie z art. 142 K.p.a. - strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powołany przepis daje więc możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanego w toku postępowania postanowienia, na które nie służyło zażalenie. Sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 Z kolei po drugie - organ odwoławczy pomimo prawidłowego ustalenia, iż zażalenie na postanowienie uzgadniające z [...] lutego 2009r. nie przysługuje, wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) następuje na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a,). Rozstrzygnięcie o powyższym brzmieniu i oparte na wskazanej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania (zażalenia) przez organ odwoławczy stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Należy w tym zakresie odwołać się do treści art. 105 K.p.a. Bezprzedmiotowość ta w szczególności może wiązać się bądź ze skutecznym cofnięciem odwołania, bądź z brakiem interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika jakoby w postępowaniu zażaleniowym, któraś z wymienionych okoliczności miała miejsce i organ drugiej instancji prowadziłby ustalenia w tym zakresie. Natomiast zaistniałą okolicznością był przypadek wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zaś niezaskarżalność postanowienia uzgadniającego to jedna z przyczyn o charakterze przedmiotowym niedopuszczalności zażalenia, o której mowa w art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. W tej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem organu odwoławczego winno być stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Przedstawione uchybienie Sąd jednak rozważył w kategoriach naruszenia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie zażaleniowe, jak i rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia są bowiem rozstrzygnięciami jednoznacznymi w skutkach. Na skutek ostateczności takich rozstrzygnięć "zaczyna funkcjonować" w obrocie prawnym rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji. Również oba te rozstrzygnięcia mogą być kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod względem zgodności z prawem. Zatem ta podstawa naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogła stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, pomijając w tym momencie wykazaną nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia. Mianowicie, że art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (w zw. z art. 144 K.p.a.) nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania zażaleniowego. Przepis ten jedynie nie określa przyczyn umorzenia postępowania zażaleniowego, dlatego należy odwoływać się w tym zakresie do treści art. 105 K.p.a. Wobec czego w każdej Sygn. akt IV SA/Wa 2043/09 indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze art 105 K.p.a. Z kolei, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, o wydaniu aktu bez podstawy prawnej, co także budzi wątpliwości skarżącego, można mówić w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II -na zasadzie art. 250 P.p.s.a.