IV SA/Wa 2044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Marszałka Województwa [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na przejście siecią kablową, metodą przewiertu sterowanego, na głębokości 1,5 m poniżej dna rzeki, w km 4+679 oraz w km 4+723 Dopływu z [...] ([...]), w rejonie mostu kolejowego w km 47.8+05.00 modernizowanego odcinka szlaku kolejowego W. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowana inwestycja nie będzie miała szkodliwego wpływu na gospodarowanie wodami, zatem nie zachodzi potrzeba projektowania i wykonania urządzeń zapobiegających jej szkodliwemu oddziaływaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji, gdyż zdaniem strony, przedmiotowy Dopływ z [...] nie jest ciekiem naturalnym lecz rowem, pod którym przejście nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu stwierdzono, że rów SN - 37 wykonano w latach 1967-68 w ramach zadania A. Przyznano jednocześnie, że mimo iż rowy wykonano wówczas w oparciu o naturalne spływy wód powierzchniowych, to jednak są to urządzenia wodne. Na dowód powyższego stanowiska do odwołania dołączono kopię mapy powykonawczej fragmentu obiektu A. Zdaniem Dyrektora WZMiUW w W. traktowanie rowu SN-37 jako cieku naturalnego jest niezgodne z ewidencją prowadzoną przez Marszałka Województwa [...], gdyż rzeka [...]figuruje jako inny ciek, będący dopływem do rz. [...] na terenie gminy J., a nie dopływem do rz [...] na terenie gminy W. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b, art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., działającego z upoważnienia Marszałka Województwa [...], od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przejście siecią kablową pod Dopływem z [...] ([...]) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie można podzielić stanowiska strony, że przedmiotowy Dopływ z [...] jest rowem melioracyjnym a nie ciekiem, bowiem zgodnie z Atlasem podziału hydrograficznego Polski, wydanym w 2005 r. jako praca zbiorowa IMiGW, opracowana na zlecenie Ministra Środowiska, Dopływ z [...] wymieniony został pod poz. [...] jako rzeka IV rzędu, będąca dopływem rz. [...], w dorzeczu rz. [...]. Zdaniem organu odwoławczego odmienny zapis w prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych nie może być podstawą do uznania tego cieku za urządzenie melioracji wodnych. Jak wskazała strona w złożonym odwołaniu, zadanie A. realizowane było w latach 1967-68, czyli na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o popieraniu melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa, zgodnie z którą regulacje rzek zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych. W ocenie Prezesa należy uznać, że zgodnie z obowiązującą wówczas klasyfikacją, regulacja cieku Dopływ z [...], została zaliczona do urządzeń melioracyjnych. Mimo zmienionych przepisów, w świetle których ciekiem naturalnym są nie tylko wody płynące korytami naturalnymi lecz również korytami uregulowanymi (art. 9 ust. 1 pkt 1c) w prowadzonej ewidencji nie dokonano wymaganych zmian. Strona sama stwierdza w odwołaniu, że rowy wykonano w oparciu o naturalne spływy wód powierzchniowych, czyli trasy cieków naturalnych, przy czym wydzielona działka tego cieku jest wyraźnie widoczna na załączonej do odwołania kopii mapy powykonawczej obiektu A. Ponadto w ocenie Prezesa fakt, że ciek Dopływ z [...] ([...]) nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, wynika z faktu, że podczas zbierania danych stanowiących podstawę do sporządzenia załączników do w/w rozporządzenia ciek ten nie został uwzględniony w materiałach nadesłanych przez Marszałka Województwa [...]. W świetle powyższych ustaleń zdaniem Prezesa uznać należy, że Dopływ z [...] jest ciekiem naturalnym, a przejście pod tym ciekiem sieci kablowej podlega przepisom art. 122 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dokonał wykładni rozszerzającej w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 9 ust.1 pkt 19a ustawy Prawo wodne przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystania z nich, a w szczególności budowle piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Przedmiotowy rów (SN-37) wykonano w latach 1967-68 w ramach zadania A. Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 13 ww. ustawy rów jest urządzeniem wodnym sztucznie prowadzącym wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Przedmiotowe urządzenie zostało wybudowane w ramach prowadzonej inwestycji i ma charakter sztuczny. Rowu tego nie można zaliczyć do jednolitych części wód powierzchniowych na podstawie art. 9 ust.1 pkt 4c lit.c) ww. ustawy bowiem nie jest to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych. Strona skarżąca podniosła, iż art. 12 ustawy Prawo wodne stanowi, iż wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, a uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód stojących oraz wody w rowach, znajdujących się na terenie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, wykonują podmioty reprezentujące Skarb Państwa w stosunku do tych nieruchomości, na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy ciek jest urządzeniem wodnym melioracji wodnych szczegółowych ( art.71 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne) i przejście siecią kablową pod rowem nie wymagało wydania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego. Rów nie jest ciekiem naturalnym w myśl art. 9 ust.1 pkt 1c ww. ustawy i nie został uwzględniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni rozszerzającej art. 9 ust.1 pkt 1c) ww. ustawy stwierdzając, że przedmiotowy rów jest dopływem rzeki [...] gdy tymczasem został on wykonany w ramach zadania inwestycyjnego jako sztuczne koryto odprowadzające nadmiar wody z łąki. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, iż biorąc pod uwagę, że marszałek województwa zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 4 ww. ustawy wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz do pozostałych wód ma interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie. Ponadto na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż rów SN - 37 przebiega przez działki stanowiące własność osób fizycznych. Podniósł, iż Atlas podziału hydrograficznego Polski z 2005 r. sporządzony został bardzo niestarannie, bez konsultacji z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. i nie może stanowić wiarygodnego źródła informacji w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wskazał ponadto, iż fakt że rowy melioracyjne wykonywane były w oparciu spływ naturalny nie przesądza o tym że mamy do czynienia z ciekiem naturalnym. Zdaniem pełnomocnika, być może podjęcie czynności hydrologiczno - geologicznych ułatwiłoby wyjaśnienie przedmiotowej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270) Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną wart. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz ,Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005r. , s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyr. NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozpatrując odwołanie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. naruszył powyższą zasadę, nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do rzetelnego rozpoznania przedmiotowej sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu czy ciek wodny na który decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. udzielił pozwolenia wodnoprawnego jest ciekiem naturalnym czy też rowem melioracyjnym, figurującym w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów jako rów SN — 37. Strona skarżąca już na etapie odwołania podnosiła, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. statuując rów SN - 37 jako rzekę [...] (Dopływ spod [...]) powoduje szereg daleko idących komplikacji i ingeruje w szereg stosunków prawnych bezzasadnie je zmieniając, a mianowicie: 1. niezgodność z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 roku w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, które jako rzekę [...] traktuje dopływ do rzeki [...] na terenie gminy J. w powiecie grodziskim, a nie rów SN — 37 stanowiący dopływ rzeki [...] (tzw. [...]) na terenie gminy W., powiat [...]. 2. niezgodności skutkujące zmianami w prawie własności - zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 10, ust. 1 a w/w ustawy, wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa natomiast grunty pokryte takimi wodami z mocy art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowią własność właściciela tych wód. Tak więc przedmiotowa decyzja "potwierdzając" niejako status rowu jako rzeki ingeruje w stosunki własnościowe gruntów stanowiących działki pod rowem; 3. konsekwencją potraktowania rowu SN — 37 jako rzeki będzie również obowiązek inwestora zawarcia umowy użytkowania gruntu zajętego przez urządzenia, za roczną opłatą, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo wodne; 4. w przypadku prawidłowej oceny cieku, zgodnej z opinią WZMiUW w W. Oddział w W., nie byłoby konieczne wydawanie pozwolenia wodnoprawnego na przejście siecią kablową, ponieważ przekraczany ciek nie jest rzeką a rowem melioracji szczegółowych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych (a więc i art. 122 ust. 3) stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiekty mostowe, rurociągi, linie energetyczne, telekomunikacyjne i inne urządzenia. Wody w rowach nie stanowią wód powierzchniowych, a więc nie ma tu mowy o "odpowiednim stosowaniu" przepisów ustawy czyli pozwolenie wodnoprawne nie jest tu konieczne. Zadaniem organu II instancji było wyjaśnienie powyższych okoliczności. Organ odwoławczy powinien rozważyć czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz przepisów ustawy Prawo wodne istnieją podstawy do udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a rozważania w tym zakresie powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Nie można przy tym uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia powyższe wymogi w sytuacji, gdy organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie opiera m.in. na Atlasie podziału hydrograficznego Polski, wydanym w 2005 r. jako praca zbiorowa IMiGW, opracowana na zlecenie Ministra Środowiska, z którego wynika iż Dopływ z [...] wymieniony został pod poz. [...] jako rzeka IV rzędu, będąca dopływem rz. [...], w dorzeczu rz. [...]. Zauważyć jednak należy, iż powołana publikacja nie jest obowiązującym źródłem prawa i nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Może być natomiast uznana za jeden z dowodów w sprawie. Dlatego organ powinien przede wszystkim poddać analizie istniejącą dokumentację dotyczącą utworzenia rowu SN-37, prowadzoną ewidencję wód i urządzeń melioracji wodnych oraz obowiązujące przepisy w tym Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. Za niedopuszczalne przy tym uznać należy stwierdzenie organu, że ciek Dopływ z [...] ([...]) nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, bowiem podczas zbierania danych stanowiących podstawę do sporządzenia załączników do w/w rozporządzenia ciek ten nie został uwzględniony w materiałach nadesłanych przez Marszałka Województwa [...]. Stosownie bowiem do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej zakresie, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) i 152 p. p. s. a. orzekł oraz § 14 ust.2 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).