IV SA/Wa 2044/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -uchyla zaskarżoną decyzję- Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Rada do Spraw Uchodźców, działając na podstawie art. 89p ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2012 r, poz. 680), dalej także jako: "ustawa" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy w RP wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Cudzoziemka złożył pierwszy wniosek o nadanie statusu uchodźcy skierowany do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 26 października 2012r. wskazując inne dane osobowe (A. S.). Motywując wniosek stwierdziła, że wyjechała z [...] ponieważ miała problemy z racji chęci zmiany religii [...] na inną religię. Chodziła do kościoła [...], który był muzeum. Interesowała się innymi religiami. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] grudnia 2012r. wydał decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej, o braku zgody na pobyt tolerowany oraz o wydaleniu z terytorium RP, a także o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP. Wskutek odwołania wniesionego przez P. O. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, przy czym uchyliła decyzję tę i umorzyła w tej części postępowanie, jeśli chodzi o zakaz ponownego wjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 682/13) skargę oddalił. Z kolei skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015r. (sygn.. akt II OSK 2687/13). Drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy został złożony w dniu 28 października 2013r., który został załatwiony decyzją z dnia [...] marca 2014r. o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Trzeci wniosek obecnie rozpoznawany nie mógł skutkować wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Wnioskodawczyni przywołuje te same okoliczności – miała problemy gdyż chciała zmienić wyznanie, interesowała się innymi religiami, chodziła do [...] kościoła, który jednocześnie był muzeum (nie odbywały się tam żadne nabożeństwa i msze). Organy stwierdziły tożsamość sprawy zarówno co do pomiotu, jak i przedmiotu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Rady do Spraw Uchodźców wniosła P. O. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez niezbadanie powodów ubiegania się o ochronę międzynarodową oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedokładne i niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu w uzupełnieniu zarzutów skargi podniósł : - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przejawiający się w zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia przez organ czy od chwili wydania wobec skarżącej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2013 roku (nr [...]) sytuacja w kraju pochodzenia Skarżącej uległa zmianie, co doprowadziło do braku dokonania przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, a w konsekwencji do przedwczesnego uznania przez organ, iż wniosek skarżącej o przyznanie statusu uchodźcy z dnia 9 września 2014r. niedopuszczalny; - mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 43 ustawy, < poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącej w toku postępowania, pomimo iż ustalenie tożsamości podstawy faktycznej wniosku o nadanie statusu uchodźcy z dnia 9 września 2014r. oraz decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2013r. wymagało przesłuchania skarżącej m.in. co do kwestii związanych z jej aktualnym wyznaniem, w szczególności czynności podejmowanych przez skarżącą w celu konwersji na [...]; < mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej przejawiający się w sporządzeniu przez organ wyjątkowo lakonicznego uzasadnienia decyzji II instancji, które nie wyjaśnia w sposób należyty podstawy faktycznej dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, ani motywów, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie w prowadzonej sprawie administracyjnej; < mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy z uwagi na wskazane w treści skargi oraz powyżej naruszenia przepisów postępowania organ powinien był uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty jak również zarzuty podane w skardze pełnomocnik na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podtrzymał wniosek o uchylenie w całości decyzji II instancji, jednocześnie wniósł o zastosowanie przez Sąd art. 135 p.p.s.a. i uchylenie w całości również decyzji I instancji, jak również zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącej P. O. od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na zasadność jednego z jej zarzutów. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, zgodnie z którymi jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że wniosek jest niedopuszczalny, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Wniosek jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach. Nie budzi wątpliwości sformułowana w piśmiennictwie (M.Jaśkowska, A.Wróbel, Komentarz LEX 2009, komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego) definicja, iż rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej, można odróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu. A zatem na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy należy wysnuć wniosek iż, gdy istotne elementy poprzednio wydanej decyzji (tożsamość stron, stan faktyczny, stan prawny) nie zmieniły się, to wniosek wszczynający nową sprawę o nadanie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Tak więc nowy wniosek oparty na tych samych podstawach to wniosek oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych. Postępowanie w sprawie z wniosku opartego na tych samych podstawach faktycznych i prawnych winno być umorzone na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy. Przy czym w świetle zarzutów uzupełnienia skargi istotne znaczenie ma kwestia zakresu tego nowego postępowania, co wiąże się z tożsamością stosowanych przepisów prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym nowym wnioskiem o nadanie statusu uchodźców zakres badania podobieństwa wniosków nie pozostaje ograniczony do przesłanek statusu uchodźcy (art. 13 ust. 1 ustawy). Przy ponownym wniosku obligatoryjnej ocenie organu podlegają również te okoliczności, które pozwalają objąć cudzoziemca ochroną uzupełniająca (art. 15 ustawy) bądź do dnia 1 maja 2014r. udzielić mu zgody na pobyt tolerowany (vide wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 431/13). Ponieważ w rozpatrywanej sprawie trzeci wniosek o nadanie statusu uchodźcy został złożony po dniu 1 maja 2014r. znajdą zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Mianowicie z dniem 1 maja 2014r. przepis art. 97 i nast. regulujące w omawianej ustawie ochronę międzynarodową polegającą na udzieleniu zgody na pobyt tolerowany utraciły moc z dniem 30 kwietnia 2014r. (art. 484 pkt 35). Nastąpiło to w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2014r. ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650). Stosownie do art. 522 ostatnio powołanej ustawy weszła ona w życie z dniem 1 maja 2014 r., z wyjątkiem art. 470 pkt 3 lit. a w zakresie art. 3a pkt 3, art. 470 pkt 3 lit. b oraz art. 470 pkt 4, 5 i 11-16, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Tym samym z dniem 1 maja 2014r. instytucja zgody na pobyt tolerowany została z procedury uchodźczej jako ochrona szczególna wycofana. Została także wyłączona z kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Uchodźców jako organu I instancji. Przepisy o zgodzie na pobyt tolerowany zostały recypowane do wspominanej ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach w dwóch formach prawnych: zgody na pobyt ze względów humanitarnych (art. 348 tej ustawy) oraz zgody na pobyt tolerowany (art. 351 tej ustawy). Przy czym stosownie do art. 355 w sprawach, o których mowa w art. 348 i art. 351, organami właściwymi są komendant oddziału Straży Granicznej lub komendant placówki Straży Granicznej. Natomiast organem wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do komendanta oddziału Straży Granicznej lub komendanta placówki Straży Granicznej jest Szef Urzędu. Ze względu na powyższe zmiany ustawodawcze, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie ocena tożsamości obydwu spraw mogła dotyczyć wyłącznie przesłanek uchodźczych oraz ochrony uzupełniającej. Podstawą faktyczną obecnie składanego wniosku są te same okoliczności faktyczne jakie wskazywała cudzoziemka poprzednio. Znajduje to potwierdzenie w samym wniosku, gdzie odwołuje się do twierdzeń zawartych w poprzednich dwóch wnioskach uchodźczych. Zarówno poprzednio, jak i obecnie jako motyw wyjazdu z kraju pochodzenia i ubiegania się o status uchodźcy Wnioskodawczyni podała doznawane prześladowania w postaci grożenia jej śmiercią ze względów religijnych bowiem uczęszczała do kościoła [...], który stanowił muzeum i chciała zmienić wyznanie tj. przejść na [...]. Nie przedstawiła żadnych nowych wątków w stosunku do całego materiału dowodowego zgromadzonego w ramach pierwszego postępowania. Zarówno poprzednio, jak i obecnie boi się powrotu do kraju pochodzenia ze względu na ewentualne prześladowania ze względu na gotowość zmiany wiary. Na tę okoliczność przedłożyła nowe dowody, które zasadnie zostały ocenione przez organ jako nie mające znaczenia w sprawie. Nie dotyczą bowiem one indywidualnej sytuacji skarżącej i mają potwierdzać generalnie prześladowania kobiet – [...] w kraju pochodzenia. Należy tutaj skonkludować, że skarżąca nie dokonała konwersji na [...] zamieszkując zarówno w [...], jak i przebywając na terenie RP. W chwili składania pierwszego wniosku, jak i obecnie, jedynie deklaruje gotowość przejścia na [...]. Z powyższych powodów jako uzasadnione Sąd przyjmuje stanowisko organu, że wniosek cudzoziemki został oparty na tych samych podstawach faktycznych i częściowo prawnych (nie dotyczył z racji zmiany przepisów zgody na pobyt tolerowany). Jak już wskazano wyżej w postępowaniu wszczętym nowym wnioskiem o nadanie statusu uchodźców zakres badania podobieństwa wniosków nie pozostaje ograniczony do przesłanek statusu uchodźcy (art. 13 ust. 1 ustawy). Przy ponownym wniosku obligatoryjnej ocenie organu podlegają również te okoliczności, które pozwalają objąć cudzoziemca ochroną uzupełniająca (art. 15 ustawy) bądź do dnia 1 maja 2014r. udzielić mu zgody na pobyt tolerowany. Z tego punktu widzenia, aby umorzyć obecnie toczące się postępowanie konieczne jest wykazanie nie tylko tożsamości podstaw wniosku, lecz także tożsamości sytuacji w kraju pochodzenia cudzoziemki. Tymczasem organy obydwu instancji nie poczyniły w tym zakresie żądnych ustaleń, jak również nie odniosły się do tego zagadnienia. Doszło tym samym do naruszenia przepisów procesowych w toku postępowania administracyjnego. Słusznie pełnomocnik cudzoziemki podnosi, że organ zaniechał ustalenia i zebrania aktualnych informacji o kraju pochodzenia. Informacje te są niezbędne, aby dokonać oceny zasadności umorzenia postępowania uchodźczego. NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2011r. (sygn. akt II OSK 557/10) stwierdził, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z powodu stwierdzenia, że nowy wniosek został oparty na tych samych podstawach co poprzedni, załatwiony odmownie - wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko tego, że cudzoziemiec nie przedstawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną, ale też tego, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się. W niniejszej sprawie organ administracji ograniczył swoją kognicję jedynie do wykazania tożsamości przesłanek do objęcia ochroną międzynarodową z tymi z poprzedniego wniosku z czym należy się zgodzić, nie zgromadził natomiast informacji o aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia. Tymczasem aktualna sytuacja w kraju pochodzenia może okazać się istotna, biorąc pod uwagę możliwość udzielenia pochodnej formy ochrony międzynarodowej jaką jest ochrona uzupełniająca. W tym zakresie także wypowiadał się NSA, który w wyroku z dnia 30 października 2013r. (sygn. akt II OSK 1275/12) sformułował tezę, że w postępowaniu w sprawie nadania statusu uchodźcy zakres badania podobieństwa wniosków nie może zostać ograniczony do przesłanek udzielenia statusu uchodźcy. Nie pozostają zatem bez znaczenia dla oceny owego podobieństwa nowe fakty lub dowody, które zostały przedstawione w ponownym wniosku i dotyczą podstaw udzielenia ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany. Sytuacja w kraju pochodzenia cudzoziemki na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy mogła mieć decydujące znaczenie choćby przy udzielaniu ochrony uzupełniającej. Z tych względów zaniechanie włączenia do materiału dowodowego opracowania o sytuacji w [...], aby dokonać oceny podobieństwa trzeciego wniosku z pierwszym wnioskiem stanowiło uchybienie w procedowaniu przez organy administracji. Tym samym organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, uznając, iż ten sposób załatwienia sprawy jest racjonalny. Wystarczające bowiem będzie poczynienie ustaleń przez organ odwoławczy co do sytuacji w kraju pochodzenia na dzień orzekania. Sytuacja ta bowiem ma charakter dynamiczny, co oznacza, że może ona ulec zmianie między datą procedowania przez organ I instancji, a datą orzekania przez organ odwoławczy. Wiążąca natomiast będzie sytuacja na dzień wydawania decyzji przez Radę do Spraw Uchodźców. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.