IV SA/Wa 2045/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. w sprawie ustalenia lokalizacji drogi dla inwestycji pn, "Budowa skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z T. w W. (budowa "T." -odcinek [...]) wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej na terenie [...] W. i P. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k.p.a umorzył postępowanie odwoławcze, W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnosząca odwołanie nie udowodniła, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Z akt sprawy nie wynika, iż jest ona właścicielką nieruchomości, na których zlokalizowana ma być inwestycja. Z decyzji Wojewody [...] wynika zaś, że działki nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] o których jest mowa w odwołaniu nie są własnością M. P. Właścicielem tych dziatek zgodnie z ewidencją gruntów jest Skarb Państwa. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że odwołująca się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, iż w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej, działki o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U 2003 Nr 80, poz. 721 ze zm.) przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Tymczasem stanowiły one jego własność już wcześniej na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1974r., w oparciu o którą wywłaszczono w/w nieruchomości o pow, 612 m2 pod budowę ulicy [...]. Po wywłaszczeniu używano jednak te działki w sposób inny aniżeli określony w decyzji wywłaszczeniowej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wywodzi, iż jako spadkobierczyni byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przysługuje jej roszczenie o jej zwrot w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej kwestionowana przez nią w postępowaniu odwoławczym decyzja Wojewody [...] w swych skutkach jest zbieżna z decyzją wywłaszczeniową, skutkuje bowiem przejściem własności dziatek na rzecz Skarbu Państwa. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy winien był zatem stosownie do treści art. 7 i 9 k.p.a wyjaśnić zagadnienie wstępne, jakim jest uregulowanie stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Występując z wnioskiem o zwrot nieruchomości, w odwołaniu, skarżąca wskazała na zbieg podstaw tj. niezrealizowanej decyzji wywłaszczeniowej z 1974r. i konsumującej jej decyzji z ustaleniu lokalizacji drogi z 2008r., która wywołuje ryzyko pozbawienia skarżącej odszkodowania z tytułu obecnego nabycia działek przez Skarb Państwa. Skarżąca wskazała, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów prawa materialnego art. 136 i nas. ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem bez przeprowadzenia czynności prawnych związanych ze zwrotem części nieruchomości zostanie ona pozbawiona odszkodowania przewidzianego w art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy. Podkreśliła, że zgodnie z orzecznictwem NSA byłemu właścicielowi (spadkobiercy właściciela) nieruchomości wywłaszczonej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości (wyrok z dnia 5 lipca 1995r. Sygn. akt SA/Kr 2291/94). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, iż w oparciu o decyzję lokalizacyjną wywłaszczeniu podlegać będą jedynie nieruchomości, które w dacie jej wydania nie stanowiły własność Skarbu Państwa. Wskazał także, że wniosek skarżącej o zwrot spornych nieruchomości w oparciu o art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarty w odwołaniu, przekazał według właściwości do rozpoznania Prezydentowi W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zagadnieniem kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2003r Nr 80, poz. 721 ze zm. zwanej w dalszej części "specustawą") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez sąd decyzji, stroną tego postępowania mogła być skarżąca, wywodząca swój interes prawny z brzmienia art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U tj. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). Stosownie do ww. przepisu nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (...). Poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Pojęcie interesu prawnego w orzecznictwie i doktrynie było przedmiotem wielu rozważań. Przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99). Ponadto, chodzi tu nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, lecz o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (np. wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Innymi słowy, kształt tego interesu prawnego jest zawsze wyznaczany przez prawo materialne, czyli źródła tego interesu prawnego należy upatrywać w normach prawa administracyjnego. Jednocześnie cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny, przy czym podkreśla się, iż powiązanie takie musi istnieć pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a każdą ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05). Ponadto, cechą interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (por. J. Zimmermann, OSP 1997, z. 4, s. 204). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Zdaniem Sądu, Skarżąca nie wskazała normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa i obowiązki uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony. Takiego umocowania nie daje skarżącej przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tego przepisu wynika bowiem jedynie uprawnienie strony do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oraz zastrzeżenie, iż nieruchomości te nie mogą być użyte na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, iż objęte decyzją lokalizacyjną działki o nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej pow. 612 m2, z roszczeniem o zwrot których wystąpiła skarżąca, stanowiły w dacie wydania decyzji własność Skarbu Państwa. Zostały one wcześniej wywłaszczone na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1974r. pod budowę ulicy [...]. Przed wywłaszczeniem stanowiły zaś zdaniem skarżącej własność jej poprzedników prawnych. Okoliczność wystąpienia przez skarżącą z żądaniem zwrotu w/w nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w toku trwania postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w ocenie Sądu nie uzasadnia jednak przyznania skarżącej uprawnienia do bycia stroną tegoż postępowania. Decyzja lokalizacyjna zdaniem Sądu nie narusza praw skarżącej. Nie wywołuje ona bowiem bezpośredniego związku między sytuacją prawną skarżącej związaną z przysługującym jej uprawnieniem wynikającym z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych dopiero z dniem w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna oraz za odszkodowaniem, które ustalane jest w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a specustawy. Ewentualne kwestie odszkodowawcze, do których odnosi się skarżąca rozstrzygane są zatem w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a nie w toku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Podnieść także należy, iż decyzja lokalizacyjna nie wywołuje również bezpośrednich skutków związanych ze zmianą przeznaczenia, zagospodarowania nieruchomości których dotyczy. Stanowi ona jedynie swoistego rodzaju promesę wskazującą na możliwość realizacji określonej w niej inwestycji na danym terenie. Dopiero zaś wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi skutki w postaci możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Tymczasem art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza jedynie ograniczenie w zakresie użycia takiej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W oparciu o decyzję lokalizacyjną nie następuje jednak faktyczne użycie spornych nieruchomości na inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej cel. Określa ona jedynie, czy i pod jakimi warunkami dopuszczalna jest realizacja inwestycji drogowej na wskazanych w decyzji nieruchomościach. W tej sytuacji interes prawny skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji gdy nie legitymuje się ona prawem własności do nieruchomości objętych tą decyzją, a jedynie roszczeniem o ich zwrot, rozstrzyganym w odrębnym postępowaniu jest tylko i wyłącznie interesem faktycznym. Roszczenie o zwrot nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, nie może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Niewątpliwie strona skarżąca, ma interes faktyczny, który jednakże podlega ochronie na gruncie innego postępowania, czyli postępowania o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu spornych nieruchomości. Dlatego też, w ocenie Sądu, wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, wynikającej z uprawnienia, jakie przysługuje jej na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem i tak, niezależnie od załatwienia tej sprawy administracyjnej, nie traci ona uprawnień do ochrony swych interesów na gruncie odrębnego postępowania administracyjnego, jakie toczy się w oparciu o w/w przepis. Dopiero zaś w wyniku pozytywnego rozstrzygnięcia tej sprawy będzie ona mogła domagać się wydania decyzji odszkodowawczej w oparciu o stosowne przepisy specustawy. Obecnie zdaniem Sądu, interes prawny skarżącej ma charakter czysto hipotetyczny (przyszły i niepewny) w tym znaczeniu, że roszczenie o ewentualny zwrot spornych nieruchomości nie zostało jeszcze rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Nie ma również racji skarżąca twierdząc, iż odmowa uznania jej za stronę postępowania jest wynikiem nienależytego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi naruszenie art. 7 i 9 k.p.a. W ocenie Sądu w postępowaniu przeprowadzonym przez organ odwoławczy nie doszło do naruszenia w/w przepisów. Jak wywiedziono powyżej słusznie organ odwoławczy uznał, iż skarżąca nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej, gdyż nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ma ona jedynie interes faktyczny, wynikający z jej prawa do żądania zwrotu nieruchomości, których dotyczy ta decyzja. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).