IV SA/Wa 205/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Nr [...] Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 53 ust.4 pkt. 9 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2018r., poz.2096) oraz art. 35 ust. 3 i art.43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018r. poz. 2068) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w obrębie [...], w gminie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż 19 listopada 2018 r. do Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wpłynął wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie wyżej wskazanej decyzji. Wskazano, iż ocena projektu jest dokonywana z dwóch perspektyw- w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej i jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Podstawą normatywną tej oceny jest przede wszystkim ustawa o drogach publicznych i rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Organ wskazał, iż planowana odległość budowli od drogi krajowej to 25 m. W projekcie nie wskazano sposobu dojazdu do powyższej nieruchomości (brak jest informacji o zjeździe w Banku Danych Drogowych). Nieruchomość nr [...] nie styka się bezpośrednio z drogą publiczną. Dalej organ wskazał, iż aby nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej musi spełniać jedno z następujących kryteriów: bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, istnienie odpowiedniej służebności drogowej. W konsekwencji organ uznał, iż brak zapewnienia zjazdu lub bezpośredniego dostępu do drogi publicznej powoduje ryzyko zniszczenia pasa drogowego i stworzenia sytuacji niebezpieczeństwa przez pojazdy ciężarowe i sprzęt ciężki biorący udział w konstrukcji wieży, jak również uniemożliwi konserwację i naprawę narażonych na działanie czynników atmosferycznych części budowli. Dodatkowo wskazano, iż niniejsze postępowanie powinno być poprzedzone wydaniem decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Drugim powodem dla którego organ nie uzgodnił decyzji była okoliczność, iż odległość jaka powinna być zapewniona pomiędzy wieżą a drogą krajową to co najmniej wysokość konstrukcji, gdyż zapewnia ona wtedy wystarczającą ochronę przed katastrofą budowlaną. Reasumując, organ wskazał, iż ze względu na dbałość o bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak i okoliczność iż na wyżej wskazanej działce występuje możliwość umieszczenia wieży w innym miejscu zgodnie z wymogami wydał postanowienie o nieuzgodnieniu decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając mu naruszenie: - art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) i art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że nieruchomość nie jest w bezpośredni sąsiedztwie z drogą publiczną, jak również nieuwzględnienie planu inwestora o stworzeniu zjazdu z drogi; - art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej przepis ten nie ma zastosowania do infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy prawo telekomunikacyjne; - art. 39 ust. 1 i 1a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że brak zjazdu z drogi publicznej będzie skutkował zniszczeniem w pasie drogi oraz stworzeniem niebezpieczeństwa w jej obrębie w sytuacji gdy inwestor przewidział stworzenie zjazdu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie projektu technicznego zakładającego wybudowanie zjazdu oraz drogi dojazdowej do inwestycji przedłożonego Wójtowi Gminy oraz brak dowodowo uzasadnionych podstaw do przyjęcia niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego w sytuacji umiejscowienia stacji bazowej w odległości minimum 25 metrów od pasa drogi; - art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykroczenie poza zakres uzgodnienia poprzez stwierdzenie brak dostępu nieruchomości do drogi publicznej; - art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez stworzenie przeszkody nieznanej ustawie poprzez przyjęcie, że odległość wskazana w tym przepisie nie jest wystarczająca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż ocena dokonywana jest przez organ w perspektywie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi oraz bezpieczeństwa dla ruchu drogowego wynikająca ze zmiany zagospodarowania terenu przylegającego do drogi publicznej. Organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zgodnie z którym stosowanie zjazdów na drodze [...] jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Organ podniósł, iż skoro inwestor planuje stworzenie zjazdu z drogi krajowej to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że ten zjazd będzie bezpieczny. Organ zanegował stanowisko, iż samo przyleganie do drogi krajowej stanowi o jej bezpośrednim dostępie, gdyż- jego zdaniem - decydujące znaczenia ma prawna i faktyczna możliwość zjazdu z nieruchomości, a w konsekwencji przedmiotowe postępowanie powinno być poprzedzone postępowaniem o lokalizację zjazdu. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość 25 metrów od drogi publicznej wymagana przez ustawę o drogach publicznych od inwestycji ma charakter wymogu minimalnego a nie maksymalnego. Na organie spoczywa obowiązek określenie tej odległości w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do odległości, w zakresie potencjalnego wystąpienia katastrofy budowlanej. Wskazał również, iż skarżący błędnie interpretuje art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, gdyż przewidziana inwestycja jest zaplanowana poza pasem drogowym. W ostatniej kolejności odniesiono się do zarzutu pominięcia istotnego dowodu w sprawie, wskazując iż organ uzgadniający - niebędącym organem wydającym decyzje w sprawie - dokonuje jedynie oceny przedstawionego projektu i w zakresie jego kognicji nie znajduje się dokonywanie odrębnych ustaleń od tych zaproponowanych przez organ wydający decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego było uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, dokonywane jest przez zarządcę drogi w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ustawy) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi dotyczy to przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz jak rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 124). Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest zatem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z którym "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że w projekcie decyzji nie wskazano sposobu dojazdu do powyższej nieruchomości (brak jest informacji o zjeździe w Banku Danych Drogowych). Zdaniem organu nieruchomość nr [...] nie styka się bezpośrednio z drogą publiczną. W ocenie organu aby nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej musi spełniać jedno z następujących kryteriów: bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, istnienie odpowiedniej służebności drogowej. Z taką sytuacją nie mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, organ podkreślił bowiem, że inwestor planuje dopiero uzyskać zgodę na budowę zjazdu. Stosowna decyzja nie została jednak wydana. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą zawarte w cytowanym powyżej przepisie sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego", należy rozumieć zgodnie ze stanowiskiem organu, jako realne, istniejące, zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki np. poprzez zjazd. Decydowanie bowiem o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej z drogą publiczną należy do wyłącznej kompetencji zarządcy tej drogi, tj. w omawianej sprawie - do zarządcy drogi krajowej nr [...]. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż o dostępie bezpośrednim do drogi publicznej mówimy wtedy, gdy działka posiada bezpośredni zjazd z tej drogi, natomiast dostęp pośredni odbywa się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, po ustanowieniu służebności przejścia i przejazdu. Samo położenie działki przy drodze publicznej w tym przypadku drogi krajowej, jak słusznie wskazał organ nie uprawnia jej właściciela bądź użytkownika do bezprawnego urządzenia do niej dojazdu. Prawo to może być nabyte jedynie w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na wniosek właściciela/użytkownika działki, w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W przedstawionym zarządcy drogi krajowej do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określono natomiast w sposób precyzyjny dostępu do drogi publicznej, albowiem w ust. 2 pkt 2.6 ppkt a wskazano jedynie, iż obsługa komunikacyjna: ma się odbywać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o istnieniu legalnego zjazdu na nieruchomość skarżącej Spółki, objętej przedmiotową inwestycją. Uniemożliwia to zatem zarządcy drogi krajowej dokonania uzgodnienia projektu decyzji w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak również nie czyni zadość przepisowi art. 54 pkt 2 ppkt c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Również, wbrew zarzutowi skargi, wprawdzie zgodnie z art. 39 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych, przepisu ust. 1 pkt. 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy, naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne, a zgodnie z definicją infarstruktury telekomunikacyjnej zawartej w art. 2 ust. 8ww. ustawy przedmiotowa inwestycja, stanowi tę infrastukturę, wskazać należy, że rzeczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość i m.in. infrastruktury telekomunikacyjnej w pasach drogowych dróg publicznych. Odnosi się to jednak przede wszystkim do infrastruktury liniowej w rodzaju linii światłowodowych, kablowych itp. W omawianym przypadku postanowienia tego przepisu nie mają zatem zastosowania. Planowana wieża kratownicowa, jak twierdzi Skarżący, posadowiona zostanie bowiem 25 m od krawędzi czyli poza pasem drogowym. Natomiast w myśl cyt. przepisów dostęp (zjazd) nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej i pomimo oczywistego powiązania z nią (zapewnienie dostępu jej obsługi) podlega już zupełnie innym przepisom (m.in. art. 29 ustawy). Co więcej nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji spowoduje ruch drogowy na ww. działce, chociażby w okresie inwestycyjnym ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, iż w niniejszej sprawie niezasadnym jest ustalanie zapewnienia prawidłowego dostępu do drogi publicznej, czy wręcz żądanie zaniechania weryfikacji przez organ decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego pod kątem dostępu do drogi publicznej, jako pozbawionej podstawy prawnej (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. ). Jednocześnie podnieść należy, iż przedmiotem analizy zarządcy drogi, podczas uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, poza ustaleniem czy została zapewniona obsługa komunikacyjna danej działki, jest również ustalenie zachowania należytej odległości projektowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Organ wskazał, że z analizy przedłożonego mu projektu decyzji wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy - wynosi 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, ustalona w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. I choć zapis ten nie narusza ww przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. niemniej jednak odległość przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej od jezdni drogi krajowej nr 91, oprócz spełnienia wymogów określonych w ww. przepisie, winna także gwarantować minimalne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. W ocenie zatem organu skoro wieża ma mieć max. wysokość 56 m n.p.t, to optymalna bezpieczna odległość od drogi winna wynosić półtora krotność wysokości lub przynajmniej jedno krotność jej wysokości. Wskazana odległość 25 m ww. instalacji od krawędzi jezdni jest zatem, jak słusznie uznał organ, zdecydowanie mniejsza niż wysokość wieży a tym samym w sposób niewątpliwy może stanowić istotne zagrożenie dla osób trzecich na wypadek potencjalnej katastrofy budowlanej, czy innych zdarzeń losowych. Oczywiście Sąd ma świadomość o uznaniowym charakterze lokowania inwestycji od krawędzi drogi, jednakże należy zgodzić się z organem, iż wskazana w projekcie decyzji odległość (25m), wynikająca z treści art.43ust.1 ww ustawy, jest jedynie minimalną odległością przewidzianą przez ustawodawcę, jaka powinna być zachowana dla usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, co tym samym nie oznacza, iż w decyzjach, jak niniejsza, zawsze musi być właśnie wskazana minimalna wartość (odległość) przewidziana ustawą. Każdorazowo bowiem trzeba poddać wnikliwej analizie uzgadniany projekt decyzji, co niewątpliwie należy do zarządcy drogi zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 u.d.p., który tym samym dokonuje ustalenia odległości planowanego obiektu od jezdni ww. drogi, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy jak i obowiązek stosowanie niezbędnych ograniczeń celem zapobiegania, przeciwdziałania czy ochrony drogi jak i jej użytkowników. Oczywiście uznanie administracyjne jest nierozerwalnie związane z zasadą proporcjonalności co oznacza, że organ decyzyjny posiada swobodę w analizie potencjalnych aspektów pod kątem ochrony drogi, przy jednoczesnym zachowaniu prawa jednostki do zabudowy nieruchomości. Zatem działanie organu, w trybie uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu postanowień. Zdaniem Sądu jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, Generalny Dyrektor w żaden sposób powyższej zasady nie naruszył. A wręcz przeciwnie, wykazał, że w badanej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty, należało uznać za niezasadne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł natomiast innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Mając natomiast na uwadze treść przepisu art. 119 ppsa. Sąd skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy. Z tych wszystkich względów, mając na względzie przedstawioną wyżej regulację prawną i prawidłowo poczynione ustalenia w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.