IV SA/Wa 2052/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości [...], w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wojewody [...] (dalej także Wojewoda) jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...] oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla ww działki nr [...] objętej ww. planem miejscowym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o z.p., w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o p.z.p., winno skutkować nieważnością ww uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p. organ sporządzający projekt planu uzgadnia go z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Ponieważ stwierdzono występowanie gruntów leśnych w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, to wobec dyspozycji art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z.p. zastosowanie miały także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody na zmianę, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O tym jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia stanowił art. 7 ust. 2 ustawy i jeśli chodzi o grunty leśne, nie stanowiące własności Skarbu Państwa, to wymagały one zgody wojewody, niezależnie od areału przeznaczenia pod cele inne niż leśne. Zgoda taka była wydawana w drodze decyzji administracyjnej i stanowiła podstawę do zmiany przeznaczenia na cele nieleśne w planie miejscowym. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" przedmiotowej uchwały "w zakresie dotyczącym zapisów przeznaczenia działki o nr ew. [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...]", zwrócił się do Wojewody [...], pismem z 9[...] października 2018 r. znak: [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Analizując wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączonego do wniosku Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ustalono, iż cała działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem [...]. Zgodnie z pismem Wójta Gminy [...] z [...] września 2017 r. (przy piśmie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] października 2018 r.), Gmina [...] uzyskała zgodę właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne m.in. dla przedmiotowej działki. Tymczasem, jak podniósł Wojewoda, z poczynionych przez niego ustaleń wynika, iż zgodnie z wypisem z archiwalnego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia 1990 r.) wynika, iż teren ww działki znajdował się w strefie terenów leśnych, a nie jak wskazano w ww piśmie Wójta, w strefie terenów zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej, dla których wyrażono zgodę na zmianę ich przeznaczenia. Powyższe zatem, w ocenie Wojewody, stanowi, iż organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. działki. Uznać również należy, że w tym stanie prawnym naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.p. z.p. Zdaniem Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia ww działki leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi naruszenie trybu sporządzania planu i w oparciu o art. 27 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej części planu. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda przytoczył szereg wyroków, zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i NSA. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winno skutkować nieważnością uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...]. Ustalone przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczone na rysunku planu symbolem [...], winno być poprzedzone uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne czego Gmina [...] nie uczyniła. Brak zgody na zmianę przeznaczenia stanowi, w świetle art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego nim podstawę planowania stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jednocześnie Wojewoda uzyskał uprawnienie do wystąpienia do sądu administracyjnego w każdym późniejszym terminie po wejściu w życie planu, jeśli stwierdzi, że przy jego uchwalaniu doszło do naruszenia zasad, trybu i właściwości organów. Stanowił o tym - obecnie, jak i dacie uchwalenia planu - art. 93 ust. 1 u.s.g.. Rozpoznając zatem skargę Wojewody [...] wniesioną w trybie wyżej opisanym Sąd uznał ją za zasadną, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z.p. jednoznacznie wynika, iż organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia go, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Oznacza to, że organy gminy sporządzając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobligowane były do uwzględnienia w nim postanowień wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem. Takimi przepisami są reguły zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie tej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka stanowi następnie przesłankę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Z tego względu na wstępie konieczne było ustalenie czy działka ewidencyjna wymieniona w skardze wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w toku procedury planistycznej. Konstatacja w tym zakresie musiała być poprzedzona stwierdzeniem, że przedmiotowa działka nr [...] stanowiła w części lub całości użytek leśny [...]. Jedynie bowiem w sytuacji objęcia granicami tej działki użytków leśnych, konkretyzował się wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami i przyznaniem Rady Gminy [...] (organu uchwałodawczego), przedmiotowa działka działka stanowiła w części użytek leśny. Zatem, biorąc pod uwagę obowiązującą regulację prawną, przytoczone powyżej przepisy oraz dokonaną analizę zapisów ewidencji gruntów, zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała tym samym uzyskania zgody właściwego organu, w procedurze sporządzenia projektu planu (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o z.p.). Tymczasem, taką zgodą Gmina [...] nie dysponuje, co w odpowiedzi na skargę jednoznacznie przyznała. Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku znajduje akceptację w orzecznictwie NSA – vide przykładowo wyroki NSA z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2730/13, z 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 987/13 i z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2067/17. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej w pkt 1 wyroku części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.