IV SA/Wa 2053/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Minister Środowiska postanowieniem znak [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...]. Decyzją tą Minister Środowiska, działając z urzędu, dokonawszy oceny nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], wydanej T. SA w T. (obecna nazwa to T. SA) w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych znajdujących się w zakładzie w G. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., opartym na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wystąpiło E. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska wskazał, że w postępowaniu administracyjnym pewne uprawnienia przysługują tylko stronie, którą w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organizacja społeczna w postępowaniu w sprawie innej osoby działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze "stroną" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności będących przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. żądanie wznowienia postępowania, do którego prawo przysługuje wyłącznie stronie. Wobec powyższego Stowarzyszenie, nie będąc stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego wydanego Spółce T., nie ma uprawnień do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Wymienioną w tym punkcie przesłanką wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie bijała udziału w postępowaniu. Jak wynika jednoznacznie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić z urzędu, ale tylko na żądanie strony. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzący od organizacji społecznej, w tym organizacji ekologicznej, nie wszczyna postępowania, w przeciwieństwie do wniosku strony. Przed Ministrem Środowiska nie toczyło się więc postępowanie z wniosku Stowarzyszenia, w którym sprawa nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. rozpatrywana byłaby merytorycznie. Z uwagi na niespełnianie przesłanek z art. 31§ 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. Minister Środowiska prezentuje pogląd, że organizacja ekologiczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, które nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku, i mieć w nim prawa strony, ale nie jest stroną. Zasady udziału społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska, określone w ustawie oos, mają zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego (art. 218 ustawy - Poś). Z zasad tych wcale nie wynika, że każdy uczestnik postępowania, prowadzonego z udziałem społeczeństwa, jest stroną. Organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla T. SA, które toczyło się przed Marszałkiem Województwa [...], choć na podstawie art. 44 ustawy oos mogłoby uzyskać prawa strony, gdyby zgłosiło chęć uczestniczenia w tym postępowaniu. Nie byłoby jednak stroną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia nie jest etapem postępowania o wydanie pozwolenia, ale stanowi odrębne postępowanie w nowej sprawie. Postępowania, którego wznowienia Stowarzyszenie się domaga, nie dotyczy art. 44 ustawy oos, ponieważ nie prowadzi się go z udziałem społeczeństwa. Minister Środowiska wskazał, że art. 185 ust. 2a ustawy - Poś. wyłączając stosowanie ust. 1 i 2 w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, nie określa stron takiego postępowania, a w przypadku organizacji ekologicznych odsyła do art. 44 ustawy oos dającego im możliwość uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Przepis art. 185 ust. 2a ustawy - Poś. ma zastosowanie w razie prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, bądź jego określonej zmiany, nie dotyczy natomiast postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego postępowania zintegrowanego. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosło E. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie w szczególności: - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania uczestnika postępowania do administracji publicznej poprzez zatajanie przed skarżącym dotyczącego go postępowania administracyjnego, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania uczestnika postępowania do administracji publicznej poprzez stosowanie praktyki i niezgodnej z prawem wykładni zmierzającej. w rezultacie do eliminacji wszelkich organizacji ekologicznych z postępowań dotyczących ochrony środowiska, - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania mimo zaistnienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, - art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Stowarzyszenia o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Marszałka, - art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niczym nieuzasadnioną odmowę uznania Skarżącego za stronę w postępowaniu zakończonym Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].04.2012r. - znak [...], - art. 31 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niczym nieuzasadnioną odmowę uznania skarżącego za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].04.2012r. - znak[...], - art.. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia sankcjonującego istnienie w obrocie decyzji administracyjnej obarczonej oczywistymi, rażącymi wadami prawnymi i błędami merytorycznymi, - art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) oraz art. 185 ust.3 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25 . poz. 150 z późn zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie może być podstawą do uznania za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].04.2012r. - znak [...] oraz do skutecznego złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o wznowienie w/w postępowania. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą nie stwierdzono nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. – następuje z urzędu lub na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie będących stroną). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy w takim przypadku do innych niż strona podmiotów. Występują one wobec organu administracji publicznej z określonym żądaniem, jeżeli wszczęte zostanie postępowanie, to będzie to postępowanie wszczęte z urzędu, z inicjatywy określonego podmiotu. Przyjmuje się, że postępowanie wznowieniowe z urzędu może zostać wszczęte przez organ z inicjatywy: organu administracji publicznej, na wniosek organizacji społecznej (art. 31 k.p.a.), na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 184 § 1 k.p.a.) oraz w wyniku skargi złożonej przez osobę trzecią (art. 235 k.p.a.). Jednakże należy zauważyć, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania, w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Organizacja społeczna ma więc legitymację do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego. W wyniku wniosku organizacji społecznej organ wszczyna jednak postępowanie z urzędu gdy uzna żądanie to za uzasadnione – art. 31 § 2 k.p.a.. W przedmiotowej sprawie organ jednak nie wszczął postępowania wznowieniowego z urzędu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić również na wniosek strony. Przy czym wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony – art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym Nie budzi wątpliwości, że E. nie było stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą nie stwierdzono nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., jak również nie uczestniczył na prawach strony także w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., mimo, że na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) mógł zgłosić w nim chęć uczestnictwa. Należy zauważyć, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w tym postępowaniu ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z tego względu występuje w sprawie jedynie na prawach strony. A zatem, pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn.. akt II OSK 641/07 (dostępnym pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że organizacja społeczna nie może w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1, ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2, nie może zawrzeć ugody (art. 114), jak również nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wszcząć postępowanie z urzędu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2006, s. 226 -227, s. 230; tamże B. Adamiak, s. 646). Organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie z przyczyn podmiotowych wystąpiła niedopuszczalność wznowienia postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Sąd zauważa, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą także bezpośrednio decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., które to zarzuty wykraczają poza zakres kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.