IV SA/Wa 2055/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Gminy [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm.) i z art. 11a ust. 1, 2 , 3, 3a i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz. U. 2019 r., poz. 122), podjęła w dniu [...] marca 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...], zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak określenia w § 6 Programu konkretnych działań zmierzających do znalezienia właścicieli bezdomnych zwierząt, 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie w § 8 pkt 2 Programu usypiania ślepych miotów do zwierząt w schronisku, co nie realizuje w całości upoważnienia ustawowego. Wskazując na powyższe Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z analizy treści Programu, stanowiącego integralną część uchwały, wynika, że część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, gdyż delegacja ustawowa nie została zrealizowana w całości. Normy zawarte w § 6 Programu, regulującym kwestię poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt są wysoce niedookreślone i nie zawierają sposobów, metod działania, które mają realizować to zadanie, ani podmiotów je realizujących. W uchwale brak jest jakiegokolwiek katalogu czynności podejmowanych celem poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt ani też katalogu podmiotów, którym wyznaczono to zadanie. Zdaniem Prokuratora Okręgowego, skoro Rada Gminy nie określiła kto i w jaki sposób zobligowany jest do poszukiwania nowych właścicieli dla zwierząt, to, nie wyczerpała, pomimo obowiązku, delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 5 uoz. W ocenie Prokuratora przepis § 6 ( winno być § 8 pkt 2) Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego gminie do uregulowania w art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz. Powołany przepis nakazuje unormowanie w Programie materii usypiania ślepych miotów, przy czym ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych podmiotów tylko do zwierząt bezpańskich. Tymczasem w Programie zadanie to ograniczono wyłącznie do miotów pochodzących od zwierząt bezdomnych przebywających w schronisku. Prokurator stwierdził, iż wobec braku zapisów określających zasady, na jakich gmina realizuje to konkretne działanie również wobec zwierząt mających właściciela, niewskazania jaki podmiot i na jakich warunkach może skorzystać z finansowania przez gminę tego zadania, Rada Gminy [...] nie uczyniła zadość upoważnieniu ustawowemu, a uchwała w tej części istotnie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. W § 6 Programu wskazano, że poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im właściwe warunki bytowania. Zdaniem organu, nie można nakazać schronisku konkretnych działań zamierzających do adopcji bezdomnych zwierząt bezdomnych, a sformułowanie użyte przez radę jest zupełne i wystarczająco określa sposób uzyskania celu, czyli oddawania psów do adopcji. Poszukiwania nowych właścicieli realizują również pracownicy Urzędu Gminy, członkowie Stowarzyszenia "[...]" oraz wolontariusze w sposób określony w § 8 , tj. poprzez edukację mieszkańców, akcje adopcyjne, rozpowszechnianie materiałów i ulotek edukacyjnych. To wszystko w ocenie organu wyczerpuje dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. W ocenie organu nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy , bowiem zapis usypiania ślepych miotów znalazł się w § 2 pkt 6 Programu, jako jedno z zadań priorytetowych, w którym wskazano usypianie ślepych podmiotów, nie zawężając tego zadania tylko do zwierząt bezdomnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r., nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Gmina ma zatem kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W świetle powyższego zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.; dalej "u.o.z."), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt;4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). W orzecznictwie dominuje pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 , dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Należy również podzielić podkreślić, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty, wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, oznacza to, iż dyspozycje norm programu, mimo iż kierowane do indywidualnego wykonawcy, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Należy też mieć na uwadze istotny aspekt informacyjny przedmiotowej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy i innym osobom znajdującym się na jej terenie, np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. Jako podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wszystkie określone przez ustawodawcę elementy programu pozwalają w sposób kompleksowy uregulować prawa obywateli, między innymi poprzez wskazanie jaki konkretnie podmiot, w jakim miejscu będzie realizował konkretne zadanie związane z problematyką opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy. Z kolei niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Bd 1002/17, wyroki NSA z 27 października 2011r. sygn. II OSK 1667/11 i z 30 lipca 2019r. sygn. II OSK 1754/18, dostępne w CGOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, zasadnie podnosi skarżący podnosi, że nie wypełniają dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 i 6 u.o.z. regulacje zawarte w § 6 i § pkt 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. , nr [...],. zgodnie z którymi " Poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują: 1) schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania, 2) pracownicy Urzędu Gminy, członkowie Stowarzyszenia "[...]", wolontariusze", a także " Ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt realizują: 2) lekarz weterynarii poprzez usypianie ślepych miotów w schronisku w sposób humanitarny i nie powodujący u nich stresu lub udręczeń oraz ich utylizację zgodnie z obowiązującymi przepisami". Z treści powyższych postanowień Programu nie wynika, który konkretnie lekarz weterynarii będzie obowiązany do wykonywania zadań określonych w ustawie, jak również którzy pracownicy Urzędu Gminy będą obowiązani do poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt i w jaki sposób to zadanie będą wykonywać, a także jacy wolontariusze będą realizować zadanie pozyskania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zgodzić się należy ze skarżącym, że treść cytowanego wyżej § 8 pkt 2 Programu wskazuje jasno, że zadanie usypiania ślepych miotów Rada ograniczyła do ślepych miotów zwierząt ze schroniska. Pozostawiając poza tą regulacją materii usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli Rada nie wyczerpała dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz. Wbrew stanowisku organu, dyspozycji tego przepisu nie wypełnia § 2 pkt 6 Programu, bowiem przepis ten wymieniony został w katalogu zadań priorytetowych tego Programu, których treść charakteryzuje się dużą ogólnością. Tymczasem uregulowanie tej kwestii ustawowej musi być dokonane w sposób kompleksowy i konkretny. Stwierdzić należy, że nie tylko wskazane wyżej braki godzą w ratio legis ustawy o ochronie zwierząt, ale także postanowienia § 4 pkt 2 , § 8 pkt 1 i pkt lit. a) Programu, bowiem w ich treści nie wskazano konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował określone w nich ustawowe zadania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.