IV SA/Wa 2056/07

Dnia 10 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi J. D. i Z. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpoznaniu zażalenia J. i Z. D. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z (...) sierpnia 2007r. utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z (...) lipca 2006r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działce nr (...) przy ul. (...) w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż teren inwestycji znajduje się w strefie ochrony krajobrazowej zabytkowego zespołu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji nr (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia (...) stycznia 1975r. Zatem planowana przez J. i Z. D. inwestycja w postaci garażu miałaby być zlokalizowana w strefie zespołu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem organu inwestycja ta jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia mającego na względzie art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakładający na organy administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, nawet niezależnie od zastosowanego materiału do pokrycia dachu. Realizacja planowanego przedsięwzięcia przyczyniałaby się do degradacji układu przestrzennego i krajobrazowego tej części miasta. Dotychczasowa przypadkowa lokalizacja, kształt bryły i gabaryty budynków garażowych wprowadzają już chaos przestrzenny, uniemożliwiając uporządkowanie i utrudniając prawidłowe, przemyślane zagospodarowanie i rewitalizację terenu. Powielanie takiej zabudowy powodowałoby pogłębianie niekorzystnych procesów na terenie chronionego układu urbanistyczno -krajobrazowego. Tego typu zabudowa pod względem krajobrazowym, urbanistycznym, kompozycyjnym i estetycznym wpływałaby na degradację przedmiotowego terenu. W takim przypadku niedopuszczalne jest naruszanie proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi, zielenią i otwartą przestrzenią. J. D. i Z. D. w skardze podnieśli, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ po upływie roku od wniesieniu zażalenia, zaś zgodnie z prawem powinni je otrzymać w ciągu trzydziestu dni, a w sprawach trudnych w ciągu "180 dni". Nadto skarżący powołali się na wcześniejsze uzgodnienie pozytywne, a dotyczące budowy garażu na działce (...) przy ul. (...), którego nie wykorzystali ze względu na brak możliwości wydzierżawienia gruntu pod wnioskowaną zabudowę od gminy. Niemniej jednak zauważyli, iż wtedy organ nie dopatrzył się degradacji ani niekorzystnych zmian krajobrazu. Natomiast teraz planowany garaż chcieli postawić od strony podwórza. Zdaniem skarżących dobudowanie do budynku garażu nie spowodowałoby degradacji zabytkowego terenu, ale nawiązywałoby do zachowania poprzedniej historycznej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał skargę za zasadną, albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z (...) sierpnia 2007r. narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p.), w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Organ uzgadniający dokonuje oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). Zgodnie z powyższym postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy była inwestycja polegająca na budowie garażu na działce nr (...), położonej przy ul. (...) w S.. Jej realizacja miałaby nastąpić na terenie zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S, wpisanego do rejestru zabytków, zatem będącego pod ochroną konserwatorską. Z uwagi na wskazaną okoliczność wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone wydaniem uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z.. Zadaniem organu konserwatorskiego było ocenienie planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu, określonego mianem układu urbanistyczno -krajobrazowego. Ochrona zabytków - według normy art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu 7) przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Po zbadaniu sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z.postanowieniem z (...) lipca 2006r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, które następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z (...) sierpnia 2007r. utrzymał w mocy. Wymienione organy stwierdziły, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia przyczyniałaby się do degradacji układu przestrzennego i krajobrazowego tej części miasta. Dotychczasowa przypadkowa lokalizacja, kształt bryły i gabaryty budynków garażowych wprowadzają już chaos przestrzenny, uniemożliwiając uporządkowanie i utrudniając prawidłowe, przemyślane zagospodarowanie i rewitalizację terenu. Dalsze powielanie takiej zabudowy powodowałoby pogłębianie niekorzystnych procesów na terenie chronionego układu urbanistyczno - krajobrazowego. Ponadto niedopuszczalnym jest naruszanie proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi, zielenią i otwartą przestrzenią. W konsekwencji stwierdzono iż podjęte działanie organów w sprawie jest zgodne z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakładającą na organy administracji publicznej zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Z przedstawionego stanowiska organów rozpoznających sprawę wynika, iż powstanie kolejnej zabudowy w postaci garażu nie wpłynęłoby korzystnie na istniejący układ urbanistyczno - krajobrazowy, powodując uszczerbek dla jego wartości zabytkowych, a nadto pogłębiłoby już istniejący chaos budowlany. W ocenie Sądu w sprawie zabrakło rzetelnego uzasadnienia zajętego stanowiska. I ów zarzut należy przede wszystkim skierować pod adresem organu odwoławczego, którego obowiązkiem była nie tylko kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, ale i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w zasadzie sprowadza się do przytoczenia negatywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tymczasem obowiązkiem organu było uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w tym dokładne wskazanie na czym opiera prezentowany pogląd utrzymując w mocy zaskarżony akt, tak by wydane przez niego postanowienie nie sprawiało wrażenia dowolności czy braku dobrej woli. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy uzasadni swoje stanowisko w sposób przekonywujący stosownie do zasady z art. 11 K.p.a. W szczególności wyjaśni, dlaczego uważa, że wnioskowana inwestycja mogłaby spowodować uszczerbek dla wartości zabytkowych chronionego obszaru, skoro skarżący twierdzą, że wybudowany garaż nawiązywałby do istniejącej historycznej zabudowy. Również organ wykaże, czy prezentując pogląd, iż niedopuszczalne jest na przedmiotowym terenie naruszenie proporcji pomiędzy terenem zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni oraz, że dotychczasowa przypadkowa lokalizacja budynków garażowych wprowadza już chaos przestrzenny, nie dopuszczalna jest w ogóle na tym obszarze możliwości jakiejkolwiek zabudowy, w tym garażu, ewentualnie rozważy, czy nie byłaby dopuszczalna realizacja obiektu po spełnieniu określonych warunków, które mogłyby zostać zawarte w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia. Podniesiony przez skarżących zarzutu rozpoznania sprawy z naruszeniem terminów wyznaczonych przez Kodeks postępowania administracyjnego na załatwienie sprawy, należało na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego uznać za spóźniony, jako że strony miały prawo, w sytuacji pozostawania organu administracji - w trakcie rozpoznawania sprawy na drodze administracyjnej - w zwłoce, skorzystania ze stosownych środków prawnych, mianowicie skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z wyżej powołanymi przepisami prawa i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania nie postanowiono w tym przedmiocie.