IV SA/Wa 2058/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 134 t.j. ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. K. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] lutego 2019 r. znak:. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 27 lutego 2017 r. D. G.(dalej: inwestor) zwrócił się z wnioskiem do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie chlewni o liczbie stanowisk 600 sztuk oraz budowie chlewni o liczbie stanowisk 1.000 sztuk wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] w [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...] Wójt, działając w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.o.ś.), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, domagając się uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił brak odpowiednich badań oddziaływania odorowego planowanej inwestycji oraz brak ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, brak przeprowadzenia poprawnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, brak poprawnego ustalenia kręgu stron w sprawie, uwzględniającego działki znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, brak zgodności decyzji z obowiązującym stanem prawnym na dzień wydania decyzji, brak rzetelnej oceny raportu, nieuwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa przy wydawaniu decyzji, a także brak w uzasadnieniu decyzji informacji, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Wójta z [...] lutego 2019 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie chlewni. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło i dokonało wykładni art. 127 i art. 134 k.p.a. Następnie przeanalizowało akta postępowania i ustaliło, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową z [...] lutego 2019 r. Pismem z 8 maja 2017 r., będącym odpowiedzią na wystąpienie skarżącego z 28 kwietnia 2017 r., Wójt wyjaśnił, że należące do niego działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...] i [...] w [...] są zlokalizowane poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, co wynika z przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Dlatego też organ I instancji stwierdził, że skarżący nie posiada uprawnienia strony w postępowaniu o stwierdzenie środowiskowych uwarunkowań dla kontrolowanego przedsięwzięcia. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska Kolegium wskazało, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustalenia kręgu stron dokonuje się zgodnie z art. 28 k.p.a. Stroną jest zatem inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której przedsięwzięcie ma być zrealizowane, a nadto podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Oprócz tego stronami są inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Po dokonaniu analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ odwoławczy wskazał, że nie wynika z niego, by działki nr [...] i nr [...], wskazane w odwołaniu od decyzji Wójta, znajdowały się w strefie oddziaływania inwestycji, w tym oddziaływania odorowego. W tych okolicznościach SKO było zobowiązane do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem SKO, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając: 1) niewykonalność decyzji Wójta z [...] lutego 2019 r. z uwagi na niemożność przeprowadzenia analizy porealizacyjnej; 2) niezgodność sentencji decyzji ze stanem opisanym w uzasadnieniu; 3) braki związane z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.; 4) brak wyznaczenia granic strefy narażenia na nieprzyjemny zapach, przez co nieustalenie faktycznego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji; 5) brak badań w kontekście zagrożenia odorowego; 6) błędną interpretację art. 28 k.p.a. oraz brak ustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, w wyniku czego wydanie błędnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania;. 7) naruszenie zasady legalizmu i praworządności; 8) brak informacji o realizacji zamierzenia w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy; 9) brak analizy akustycznej dla obsługi inwestycji; 10) brak ustalenia występowania na terenie miejscowości [...] owadów błonkoskrzydłych należących do rodziny pszczołowatych, ze szczególnym uwzględnieniem pszczół dziko żyjących, trzmieli oraz pszczoły miodnej, które są zwierzętami chronionymi, a duża część pośród nich jest wpisana na Czerwoną Listę Gatunków Zagrożonych. Brak analizy oddziaływania na ww. zwierzęta stanowi naruszenie przepisów k.p.a. oraz art. 66 i art. 62 u.u.i.o.ś. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest pszczelarzem. Jego zdaniem w postępowaniu nie dokonano oceny wpływu projektowanej chlewni zarówno na zlokalizowane pszczele siedliska pszczoły miodnej (około 400 m od jego działki nr 99/2), jak i pozostałych pszczołowatych występujących na tym terenie (trzmiele i pszczoły dziko żyjące). Nie było więc możliwości kontroli stanowiska organu, iż wpływ ten nie będzie negatywny. Ani w waloryzacji przyrodniczej, ani w raporcie nie wspomniano o owadach błonkoskrzydłych. Zdaniem skarżącego sporządzający raport pominął elementy świata zwierzęcego w opisie elementów przyrodniczych środowiska, co pozwala na wątpliwości, odnośnie do rzetelności tak wyrażonego stanowiska, tym bardziej, że w przypadku pszczół nie ma możliwości "przypisania" ich do konkretnej lokalizacji. W ocenie skarżącego organy administracyjne nie ustaliły w pełni terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jest niezbędnym elementem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron. Ponadto organy te w sposób nieuzasadniony dokonały jego zawężenia. Uzasadnienie braku interesu prawnego po stronie skarżącego tym, że jego działki znajdują się poza strefą oddziaływania inwestycji, w tym oddziaływania odorowego, należy uznać za sprzeczne z art. 88 k.p.a., lakoniczne i ogólnikowe. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia postanowienia SKO, decyzji organu I instancji, jak i decyzji SKO z [...] czerwca 2019 r. Nr [...] wnosić można, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu mogą mieć tylko właściciele tych nieruchomości, na których terenie planowane przedsięwzięcie miałoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm oddziaływania. Natomiast granice oddziaływania odorowego planowanej inwestycji nie zostały ustalone. Mając na uwadze powyższe skarżący domagał się w istocie uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że od chwili wszczęcia postępowania przez organ I instancji do momentu orzekania przez Kolegium zmianie uległ stan prawny dotyczący m.in. kręgu stron postępowania odnośnie do środowiskowych uwarunkowań. Na mocy art. 509 pkt 8 lit. c ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) wprowadzona została definicja strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Omawiane pojęcie zawarto w art. 74 ust. 3a u.u.i.o.ś. i należy je stosować w postępowaniach wszczętych po 1 stycznia 2018 r., o czym stanowi art. 545 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało przed 1 stycznia 2018 r. organy administracyjne orzekające w sprawie niniejszej zobligowane były do stosowania art. 74 u.u.i.o.ś. w brzmieniu sprzed nowelizacji, w którym brak było definicji strony postępowania środowiskowego. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie status skarżącego, jako strony postępowania, rozważyć należało w oparciu o reguły ogólne z art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, publ. CBOSA). Przy czym, jak słusznie wskazuje skarżący, z art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 73 u.u.i.ś., LEX/el. 2013, uw. 4). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel, ewentualnie także inny podmiot mający prawo rzeczowe do nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12, publ. CBOSA). Jednocześnie Sąd miał na względzie, że aktualne orzecznictwo sądowe nie pozwala na sformułowanie zasady, jakoby przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miały jedynie podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. W każdym przypadku krąg stron takiego postępowania stanowi bowiem pochodną ustaleń co do obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, które to oddziaływanie może, oczywiście w konkretnych przypadkach, obejmować tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, ale też, niewykluczone, że może obejmować nieruchomości również dalej położone, bądź, przeciwnie, zamykać się w całości w granicach nieruchomości obejmującej teren inwestycji. W postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, również z punktu widzenia ustalenia kręgu stron postępowania, najbardziej istotnym i doniosłym dokumentem jest więc raport, o którym mowa w art. 66 u.u.i.o.ś., który wprawdzie jest sporządzany na zlecenie inwestora, jednakże podlega ocenie organów prowadzących postępowanie w sprawie zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie przedłożony i uzupełniany raport o oddziaływaniu na środowisko odpowiadał wymogom określonym w art. 66 u.u.i.o.ś. Jego szczegółowej oceny Sąd dokonał w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2059/19 rozstrzygniętej wyrokiem z 28 września 2020 r. na skutek skarg P. W. i J. B. Przypomnieć należy, że raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (wraz z uzupełnieniami) podlegał ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (postanowienie z [...] lipca 2017 r.) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (opinia sanitarna z 7 kwietnia 2017 r.). Oba organy uzgodniły (zaopiniowały) pozytywnie realizację przedsięwzięcia i określiły stosowne warunki jego realizacji. W związku z tym raport stanowił podstawę do podjęcia przez organ I instancji decyzji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że ani organy administracji publicznej, ani Sąd nie mogą samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny oraz czy spełnia wymagania ustawowe (por. wyroki NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13; z 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13, wszystkie opubl. CBOSA). Raport jest bowiem dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Dlatego podważenie ustaleń raportu przez stronę postępowania może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA: z 18 marca 2009 r., II OSK 383/08; z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12; z 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14, z 28 lipca 2016 r., II OSK 2661/14; z 28 października 2016 r., II OSK 844/16, wszystkie opubl. CBOSA). Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (wyroki NSA 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2213/13; z 25 lutego 2016 r., II OSK 1586/14; z 15 stycznia 2019 r., II OSK 787/18, wszystkie opubl. CBOSA). Zdaniem skarżącego planowana inwestycja w sposób istotny oddziaływać będzie na jego nieruchomości, a zwłaszcza prowadzoną przez niego działalność pszczelarską, a zatem z tego powodu winno się go uznać za stronę przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżącemu już w 2017 r. odmówiono przymiotu strony uznając, że nie wykazał on, by należące do niego działki znajdowały się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Do dnia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżący, poza własnymi subiektywnymi opiniami, nie przedstawił żadnej fachowej ekspertyzy, opracowania, (kontrdowodu wobec raportu), którymi mógłby wykazać podnoszone w stosunku do raportu zastrzeżenia. Dlatego też skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego z zarzutu braku ustalenia występowania na terenie miejscowości [...] owadów błonkoskrzydłych należących do rodziny pszczołowatych, które są zwierzętami prawnie chronionymi. Zdaniem Sądu, ani z waloryzacji przyrodniczej, ani z raportu czy uzasadnienia postanowienia RDOŚ nie wynikało, by inwestycja miała oddziaływać na jakiekolwiek siedliska owadów. Okoliczność ta nie została także wykazana przez skarżącego. Dlatego uznać należało, że planowana inwestycja nie spowoduje zmniejszenia liczby gatunków w obrębie rozpatrywanego terenu i w jego sąsiedztwie. Skarżący zaś nie wykazał, by planowana inwestycja miała wpływ na posiadaną przez niego pasiekę. Gołosłowne okazały się także jego twierdzenia co do tego, że na obszarze co najmniej 3 km od jego pasieki występują jego pszczoły i wykorzystują jako obszar "pożytkowy". Sąd nie zgadza się również z twierdzeniem skarżącego, że o jego interesie przesądza zagrożenie odorowe, jakie dotykać ma należącego do niego nieruchomości. W raporcie przeanalizowano tę kwestię i wbrew twierdzeniom skargi zakres oddziaływania odorowego nie został potraktowany powierzchownie, czego wyrazem są rozważania znajdujące się na stronie 55 raportu oraz stronie 14-16 decyzji SKO z [...] czerwca 2019 r. W raporcie przedstawiono obliczenia dla tych substancji, które wykazały, że ich stężenie w powietrzu, poza terenem inwestowanej działki, są znacznie niższe od wartości wyczuwalności węchowej, zatem przedsięwzięcie nie powinno być uciążliwe zapachowo dla okolicznych mieszkańców. Z tego więc powodu skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania. Przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń standardów immisyjnych emitowanych substancji w powietrzu atmosferycznym poza działkę inwestycyjną. Również poziom hałasu emitowanego do środowiska nie pogorszy istniejących warunków akustycznych w środowisku. W skardze nie zostały skutecznie zakwestionowane dokonane przez organ ustalenia w tym zakresie, zatem Sąd przyjął, że planowane przedsięwzięcie usytuowane jest w miejscu, którego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny rolne i leśne, niechronione akustycznie. Reasumując, trafnie organ II instancji uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem inwestora i w konsekwencji zasadne stało się stwierdzenie niedopuszczalności jego odwołania zgodnie z art. 134 k.p.a. Niezasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz zarzut nieustalenia faktycznego zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, co miało nastąpić na skutek braku wyznaczenia granic strefy narażenia na nieprzyjemny zapach, braku badań w kontekście zagrożenia odorowego, braku analizy akustycznej dla obsługi inwestycji, a przede wszystkim braku ustalenia występowania na terenie miejscowości [...] owadów błonkoskrzydłych należących do rodziny pszczołowatych. Pozostałe zarzuty skargi, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania, albowiem dotyczą merytorycznej oceny decyzji Wójta z [...] czerwca 2019 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg.