IV SA/Wa 2061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skarg B. C., S. D. i W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., orzekającą o sprostowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisu właściciela w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], polegającym na wykreśleniu wykazanych dotychczas osób fizycznych jako właścicieli ww. działek i wpisaniu jako właściciela - "właściciel nieustalony". Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 18 października 2012 r. do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wpłynął wniosek Bo. C. o wykreślenie W. D., E. K. (względnie jej córki K. D.) oraz W. L. jako współwłaścicieli we wszystkich działkach z nieruchomości "[...]" i wpisania jako współwłaścicieli wnioskodawcy i jego żony S. D. Po analizie posiadanych dokumentów organ ewidencyjny pismem z 19 lutego 2013 r. zawiadomił B. C. oraz inne osoby uznane za strony, których adresy były organowi znane, o prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym dotyczącym zasadności wykazania w ewidencji gruntów i budynków W. D., H. G., J. K., L. K., E. K., W. L., Z. W., S. D. i B. C. jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Dla nieznanych z miejsca pobytu: Z. W., J. K. i H. G., Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] ustanowił kuratora. Prezydent W. decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r., orzekł o sprostowaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisu właściciela w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], polegającym na wykreśleniu wpisu H. G., J. K., L. K., Z. W., B. C., S. D., W. D., E. K. oraz W. L. jako wykazanych dotychczas właścicieli ww. działek i wpisaniu jako właściciela - "właściciel nieustalony". Z ww. decyzji wynika, że operat z założenia ewidencji gruntów dla obrębu [...] nie zachował się. Organ prowadzący ewidencję gruntów posiada jedynie w swoim zasobie odnowiony operat ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W odnowionym rejestrze ewidencji gruntów ujawniono działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] jako grunt niejednorodny pod względem prawnym opisaną jako m.in. pochodzącą z nieruchomości: "[...]". W badaniach hipotecznych ww. działek hipotecznych z nieruchomości "[...]", jako właścicieli wskazano Z. W., A. D., L. K., J. K., Z. H. oraz H. G. Taki też stan wpisów podmiotowych w odniesieniu do powyższych działek ujawniono w rejestrze ewidencyjnym dla działki nr [...]. Wykonawca badań hipotecznych wskazał jako podstawy ustalenia nw. właścicieli: - Z. W. w udziale [...] – wnioski: nr [...] z dnia 6 grudnia 1937 r., nr [...] z dnia 26 lipca 1946 r., nr [...] z dnia 4 kwietnia 1939 r., nr [...] z dnia 10 maja 1939 r., nr [...] z dnia 17 października 1939 r., nr [...] z dnia 19 lipca 1939 r., nr [...] z dnia 26 czerwca 1938 r., nr [...] z dnia 20 maja 1939 r., nr [...] z dnia 20 lutego 1939 r.; - A. D. - wniosek nr [...] z dnia 21 grudnia 1935 r.; - L. K. w udziale [...] - wniosek nr [...] z dnia 17 lutego 1933 r.; - J. K. w udziale [...] - wpis jawny; - Z. H. w udziale [...] - dz. [...] z dnia 17 września 1947 r.; - H. G. w udziale [...] - wniosek nr [...] z dnia 26 kwietnia 1941 r. Wykonawca badań nie wyjaśnił co było powodem, że w sprawozdaniu wpisał ww. osoby na podstawie wniosków odnalezionych w ww. księdze. W 1992 r. w wyniku ujawnienia w rejestrze ewidencyjnym decyzji Urzędu [...] znak: [...] oraz mapy nr [...] z działki nr [...] wydzielono m.in. działkę [...], która w części odpowiadała obecnym działkom [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Następnie ustalono, że w drodze spadkobrania, w oparciu o postanowienia o nabyciu spadku, po Z. H. ostatecznie została ujawniona W. L. Natomiast po A. D. zostali ujawnieni D. D., H. O., W. D. i E. K. Z kolei w 2005 r. w miejsce H. O. wpisano B. N., H. O., M. O. i A. O. W 2002 r. w wyniku ujawnienia w ewidencji decyzji Urzędu [...] znak: [...] , znak: [...] oraz decyzji nr [...] z działki [...] wydzielono m.in. działki [...] i [...] z obrębu [...]. W 2002 r. w wyniku ujawnienia w rejestrze ewidencyjnym decyzji Urzędu [...] znak: [...] z dnia [...] marca 1990 r., decyzji znak: [...] z dnia [...] maja 1990 r. oraz mapy [...] z działki [...] wydzielono m.in. działkę [...] z obrębu [...]. W 2008 r. podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków z działki [...] z obrębu [...] wydzielono m.in. działki [...], [...] i [...] jako grunty niejednorodne pod względem prawnym. W 2011 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. - umowa sprzedaży udziałów do spadku po H. O. i po R. D. w miejsce B. N., H. O., M. O., A. O., D. S. (z domu D.) jako współwłaścicieli do działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wpisano małż. B. C. i S. D. W odpowiedzi na wystąpienie organu ewidencyjnego, Sąd Rejonowy [...] nadesłał do akt sprawy zaświadczenie z księgi wieczystej "[...]". W aktach znajduje się również opracowanie geodezyjne sporządzone do celów sądowych przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], w którym uprawniony geodeta na podstawie własnej analizy działu I wykazuje m.in. działki [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] jako grunt pochodzący z nieruchomości "[...]". W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w przypadku działek pochodzących z nieruchomości "[...]" organ nie posiada i nigdy nie posiadał żadnego dokumentu prawnego, z którego wynikałoby prawo własności osób fizycznych wymienianych w aktach sprawy. Wpisy właścicieli w pierwszym rejestrze gruntów dokonane zostały na podstawie protokołu z badań hipotecznych. W takiej sytuacji aktualizacja danych podmiotowych na podstawie postanowień spadkowych jest nieuprawniona, a dokonane zmiany na podstawie postanowień spadkowych, jak też zmiana na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2011 r. dotyczącego zakupu spadku po H. O. i po R. D., wprowadzone zostały z naruszeniem obowiązujących zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy wskazał, że katalog dokumentów, na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa właścicieli i władających określony został w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z kolei z art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wiadomo, że chodzi o dokumenty, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanawiać, ani wyinterpretować. W sytuacji, gdy zawarte w ewidencji dane źródłowe dotyczące praw do nieruchomości nie są udokumentowane, to postanowienia ustalające spadkobierców nie są wystarczającą podstawą do ujawnienia ich jako właścicieli. Koniecznym w takiej sytuacji jest odpis z księgi wieczystej. Załączone zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w myśl powołanego wyżej przepisu, nie-jest dokumentem stanowiącym podstawę do ujawnienia praw do nieruchomości. Ponadto na podstawie zaświadczenia z księgi hipotecznej "[...]" i wpisów ujawnionych w dziale li tej księgi nie można ustalić ponad wszelką wątpliwość grona osób, którym przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnieśli: B. C. i S. D. oraz W. L. Skarżący B. C. i S. D. zaskarżonej decyzji zarzucili, że narusza prawo i nie odzwierciedla stanu prawnego i faktycznego. Podnieśli, że dokumenty złożone wraz z ich wnioskiem i przy kolejnych pismach są jasne i precyzyjnie ustalają krąg współwłaścicieli nieruchomości. Organ nie jest uprawniony do zawężania katalogu dokumentów będących podstawą zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków i nie powinien wykreślać ujawnionych w ewidencji współwłaścicieli i wpisać w to miejsce "właściciel nieustalony". Organ dysponuje zaświadczeniem informującym o treści Księgi Wieczystej "[...]", która to księga zachowuje moc księgi wieczystej, w której podani są właściciele tej nieruchomości. Nawet jeśli dołączone dokumenty potwierdzające zmiany w kręgu współwłaścicieli na przestrzeni czasu (akty notarialne i postanowienia sądów dołączone przez nas do poprzednich pism i odwołań znajdujące się w aktach sprawy) są kwestionowane to w Zaświadczeniu z sądu wieczystoksięgowego, w dziale II, ujawnieni są wprost współwłaściciele według stanu na 1931 rok. Tak więc nieprawdą jest że właściciele są nieznani. Z kolei skarżąca W. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 5 ustawy o księgach wieczystych poprzez naruszenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podniosła, że sprostowanie pozostaje w sprzeczności z wpisami do księgi wieczystej. W konsekwencji wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przywrócenie wpisów dotychczas ujawnionych współwłaścicieli. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi nie są zasadne. Jak wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m.in. właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ewidencja gruntów obejmuje, stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542), dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Prawa osób, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia enumeratywnie wylicza podstawy prawne wprowadzania zmian w ewidencji, które stanowią zamknięty katalog tytułów, na podstawie których uwidacznia się prawa osób i jednostek organizacyjnych będących właścicielami nieruchomości lub innymi podmiotami podlegającymi wpisaniu do ewidencji. Są to tytuły w postaci wyłącznie dokumentów urzędowych (wpis do księgi wieczystej, odpis prawomocnego orzeczenia sądu, ostateczna decyzja administracyjne) lub dokumentów prywatnych sporządzonych w przepisanej prawem formie (umowa w formie aktu notarialnego). Z ustaleń organów wynika, że w odnowionym operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], dla ujawnionej w nim działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], opisanej jako m.in. pochodzącej z nieruchomości "[...]", jako właścicieli wskazano: Z. W., A. D., L. K., J. K., Z. H. oraz H. G. Prawo własności ww. osób do działki ewidencyjnej nr [...] w rejestrze ewidencyjnym w 1977 r. ujawniono w oparciu o przeprowadzone badania hipoteczne działek hipotecznych [...], [...], [...] i [...] z nieruchomości "[...]". Jak wynika z obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98, ze zm.) w ewidencji gruntów podaje się jako właściciela - osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej (§ 24 ust. 2 pkt 1). Przy czym przy wpisywaniu osoby właściciela należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach. Dla ustalenia osoby właściciela postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się (§ 24 ust. 1). Z powyższego wynika, że niedopuszczalne było ujawnienie w odnowionym operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], właścicieli działki nr [...] w oparciu o badania hipoteczne. Wpis właścicieli mógł być dokonany tylko w oparciu o ostatnie wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej pod nazwą "[...]". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że wykonawca badań nie powinien dokonywać wpisów właścicieli nieruchomości po przeprowadzeniu samodzielnie analizy dokumentów włączonych do zbioru dokumentów ksiąg i wywodzić z nich prawa własności do gruntów, jeśli takie dane nie wynikały wprost z wpisów dokonanych przez właściwy organ w miejscach do tego przewidzianych w księgach. Wpisanie właścicieli na podstawie wniosków odnalezionych w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" w 1977 roku naruszało § 24 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Faktycznie stan własności ustalony w 1977 roku w sprawozdaniu z badań hipotecznych nie odzwierciedlał stanu własności gruntu ujawnionego w dziale II księgi wieczystej "[...]". W ten sposób ustalony stan własności nie mógł być również podstawą ujawnienia w ewidencji podczas jej modernizacji w 2008 r. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. L.Dz. [...] wynika, że dawna księga hipoteczna pod nazwą "[...]" zachowała moc księgi wieczystej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. nr 28, poz. 141), w dawnych księgach dopuszczalne jest dokonywanie wpisów dotyczących wykreślenia obciążeń, odłączenia z księgi jednej z nieruchomości nią objętych lub części nieruchomości, która ma stanowić odrębną nieruchomość, dotyczących ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomością oraz hipoteki przymusowej (§ 3). Przy czym przepisy tego rozporządzenia nie dopuszczają dokonywania innych wpisów do takich ksiąg. Zgodzić się należy z ustaleniami organów, że historyczne wpisy współwłaścicieli występujące w dziale II księgi hipotecznej "[...]", które zostały wniesione do księgi przed 1 stycznia 1947 r. nie są zgodne z prawami własnościowymi ujawnionymi w rejestrze ewidencyjnym dla działki nr [...] w 1977 r. Skoro w sposób nieuprawniony ujawniono w rejestrze ewidencyjnym właścicieli dla działki nr [...] w 1977 r., to bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne było ujawnianie nowych właścicieli w oparciu o postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub akty notarialne umowy sprzedaży udziałów spadkowych. Wobec powyższego nie są uzasadnione zarzuty podniesione przez skarżących w ich skargach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.