IV SA/Wa 2062/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951r. znak [...] K., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów o powierzchni [...] ha, nie będących we władaniu Z. K. c. J., położonych we wsi K. Jednocześnie wezwał spadkobierców do udokumentowania prawa własności Z. K. do przyjętych na własność Państwa gruntów leśnych oraz do przedłożenia orzeczenia sądu o stwierdzeniu praw do spadku po Z. K. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że kwestionowanym orzeczeniem przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne Z. K. o powierzchni [...] ha położone we wsi K. gm. W., a podstawę prawną przejęcia stanowił art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Wnioskująca o stwierdzenie nieważności orzeczenia M. C. jest wnuczką Z. K. i swoje żądanie uzasadnia tym, że gospodarstwo nie mogło być przejęte na własność Państwa, ponieważ użytkowała je właścicielka - Z. K. Na rozprawie administracyjnej w dniu 3 lutego 2004r. wnioskująca oświadczyła, że nie posiada dokumentów stwierdzających prawo własności Z. K. do przejętego gospodarstwa ani też orzeczenia o stwierdzeniu praw do spadku po Z. K. (babci). W tej sytuacji organ uznał, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie Wojewody [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że brak tytułu własności Z. K. do przedmiotowej nieruchomości rolnej jak również orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. K. uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. C. W skardze podnosi, że nie jest potrzebne postępowanie spadkowe po Z. K., która zmarła w 1968r. Jej następcami prawnymi są A. Z. i K. H. (córki zmarłej), które w toku postępowania scaleniowego gruntów wsi K. gm. W. w sierpniu 1951r. były potraktowane jako współwłaścicielki gruntu po Z. K. A. Z. jest uwidoczniona w decyzji scaleniowej. Grunty leśne o powierzchni około [...] ha, których przejęcie przez Państwo kwestionuje, były jak twierdzi w posiadaniu jej i siostry jej matki. Minister zdaniem skarżącej nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i "niesłusznie zamknął dalszą drogę postępowania administracyjnego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że mimo zobowiązania skarżącej przez wojewodę do przedłożenia tytułu własności Z. K. do nieruchomości oraz postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po niej strona nie złożyła wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne nie może być prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i niezależnie od podniesionych w niej zarzutów dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów. Działając na podstawie wymienionego przepisu Sąd z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, doszedł do przekonania, że kwestionowane postanowienia organów obu instancji są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż wydały je organy niewłaściwe rzeczowo do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951r. o przejęciu na własność Państwa gruntów o powierzchni [...] ha nie będących we władaniu Z. K., położonych we wsi K. gm. W. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r.) Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz.81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez Państwo na podstawie decyzji administracyjnej opuszczonych gospodarstw rolnych. W związku z reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny stwarza niewątpliwie trudności w ustaleniu właściwego organu do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżącą aktu. Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza art. 17 kpa z którego treści nie można wprost ustalić właściwości organu wyższego stopnia wobec nie istnienia już w obowiązującym systemie prawnym organu, który wydał kontrolowaną decyzję i równocześnie nie istnieją podstawy materialnoprawne na jakich decyzja została oparta, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym przypadku jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 34, poz. 198) - w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 17 pkt 1 kpa w jego brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998r. o zmianie niektórych ustaw i w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody. Wszczęcie na wniosek skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę [...] jako organu pierwszej instancji oraz wydanie przez ten organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, które to postanowienie utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzi organ niewłaściwy rzeczowo, a wobec tego wydane przez te organy postanowienia są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.