IV SA/Wa 2063/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi [...] C. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie salonu sprzedaży i obsługi samochodów z zagospodarowaniem terenu i budową wiaty nad częścią parkingu, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. [...] i [...] na terenie Dzielnicy P. w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 /. W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające do zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie przesłanki wskazane w dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy. Ocena spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy dokonana została poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588 /. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest tożsama z uzyskaniem pozwolenia na budowę, jest to jedynie podstawa do ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu nią objętego oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że zarzuty i uwagi dotyczące strony technicznej przyszłej inwestycji, znajdą zastosowanie dopiero na etapie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę, w którym będą wyjaśniane wszelkie kwestie techniczne związane z przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, 10 i 107 § 3 kpa. Organ I instancji podjął kroki mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zapewnił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu. Strony miały możliwość udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Z decyzją tą nie zgodziła się [...] C. E. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 9, 10 § 1, 107 § 3 , 156 § 1 ust. 2 kpa, art. 53 ust. 3, art. 54 ust. 2 pkt d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu i formy projektu budowy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa organ administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła strona tj. S. Spółka Jawna. Jak stanowi § 3 art. 61 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został doręczony organowi 6 września 2004r. i jest to data wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Realizacja zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu / art. 10 kpa / wymaga od organu wszczynającego postępowanie zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron postępowania . Stosownie do art. 61 § 4 kpa, organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do ustalenia wszystkich podmiotów, które spełniają warunki przewidziane w art. 28 kpa, a następnie do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zatem pierwszą czynnością jaką organ winien wykonać po wszczęciu postępowania jest ustalenie wszystkich podmiotów, którym w danym postępowaniu służy przymiot strony aby zapewnić im pełny udział w toku całego postępowania. Takie czynności organ podjął w dniu 28 września 2004r. o czym świadczy pismo skierowane do Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy P. o wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działek objętych wnioskiem inwestora jak i terenów przyległych. W dniu 6 października 2004r. organ dysponował już wszystkimi danymi pozwalającymi mu zidentyfikować wszystkie podmioty będące stronami w niniejszym postępowaniu. W sposób niezrozumiały dopiero w dniu 6 grudnia 2004r. organ wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania organ sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i przesłał go poszczególnym organom celem dokonania uzgodnień zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, zwaną dalej ustawą. W następstwie tego w dniu [...] października 2004r. Marszałek Województwa [...] a w dniu [...] stycznia 2005r. Wojewoda [...] i wydali postanowienia w postępowaniu uzgodnieniowym, w którym poza wnioskodawcą pozostałe strony postępowania nie brały udziału, nie miały doręczonych postanowień tych organów, na które służy zażalenie / art. 106 § 5 kpa /,a następnie skarga do sądu administracyjnego. W ten sposób organ administracyjny pozbawił strony postępowania ich istotnych uprawnień. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami , o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ponadto przepis art. 64 ust. 1 ustawy nakazuje do decyzji o warunkach zabudowy stosować odpowiednio m. in. przepis art. 53 ust. 3 – 5 ustawy. Z przytoczonych uregulowań wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oparte jest na znanym w postępowaniu administracyjnym współdziałaniu organów administracyjnych, polegającym na tym, iż organ prowadzący postępowanie główne, w tym konkretnym przypadku Prezydent W., dopiero po uzyskaniu uzgodnienia od organu współdziałającego może wydać decyzję administracyjną. Jak wynika z akt sprawy, decyzję z dnia [...] kwietnia 2005r. organu pierwszej instancji poprzedzało, jak tego wymaga wspomniany wyżej przepis art. 53 ust. 4 ustawy, uzgodnienie z : Wojewodą [...] w zakresie zadań rządowych – postanowienie z dnia [...] stycznia 2005r. / pkt 10 /, Marszałkiem Województwa [...] w zakresie zadań samorządowych – postanowienie z dnia [...] października 2004r. / pkt 10 /. Organowi odwoławczemu uszło uwadze, iż organ pierwszej instancji nie uzyskał wskazanego w pkt 9 art. 53 ust. 4 ustawy uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zarządcą drogi powiatowej ul. [...] przyległej do terenu inwestycji jest Inżynier Ruchu W., a zarządcą drogi gminnej ul. [...] jest Urząd W. Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy P. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Art. 106 § 5 kpa stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W wyroku z 20 grudnia 1983r., IISA 1765/83 / ONSA 1983, Nr 2, poz. 109 / Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż: " Niezachowanie w toku załatwiania sprawy formy wiążącego współdziałania organów administracji państwowej, przewidzianej w art. 106 § 5 i w art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa, stanowi przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji (...)". Postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska doręcza się na piśmie stronie postępowania oraz organowi, który załatwia sprawę w drodze decyzji. Stosownie do art. 124 kpa postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Stroną postępowania przed organem współdziałającym jest strona postępowania w sprawie załatwianej decyzją administracyjną. Strona postępowania winna być zawiadomiona przez organ decydujący o wszczęciu procedury współdziałania i w postępowaniu przed organem współdziałającym korzysta z tych samych uprawnień procesowych, które służą im w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie m. in. przepisy art. 7 kpa, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona, art. 10 kpa zapewniającego stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie art. 10 kpa skutkuje wznowieniem postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 kpa /art. 145 § 1 pkt 4 kpa/. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że znajdujące się w aktach sprawy pisma Miasta W. Wydziału Infrastruktury Dzielnicy P. z dnia 29 września 2004r. i Inżyniera Ruchu W. z dnia 15 października 2004r. nie spełniają wymogów postanowień wydanych w trybie art. 106 kpa. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sadami administracyjnymi stanowi, iz Sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro brak wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem oraz uniemożliwienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych, które zostały przeprowadzone, co niewątpliwie zostało stwierdzone w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 kpa, to tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, juz tylko z tych powodów nie mogły się ostać w obrocie prawnym. W odniesieniu do zarzutów skargi, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu objętego inwestycją oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich / art. 63 ust. 2 ustawy / a wnioskodawca, który ubiegał się o wydanie decyzji i ja uzyskał nie mając tytułu prawnego do nieruchomości , nie ma prawa\ dochodzenia zwrotu nakładów poniesionych w związku z postępowaniem zakończonym tą decyzja / art. 63 ust. 4 ustawy /. Wypada podnieść, iż zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Reasumując, należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.