IV SA/Wa 2065/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Wójt Gminy J. po rozpatrzeniu wniosku Gminy J. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na dobudowie sali sportowej wraz z zapleczem do budynku Publicznego Gimnazjum im. O. w J. z urządzeniami niezbędnymi do jej prawidłowego funkcjonowania oraz boiska na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] we wsi J. w gminie J. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. S., który wnosząc ojej uchylenie zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i lit. e oraz pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), b) naruszenie art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy Prawo budowlane oraz art. 13 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1229 ze zm.) poprzez: * naruszenie § 11 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 121, poz. 1139) w związku z § 12 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia, które - zdaniem skarżącego - nakłada obowiązek uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim w przypadku nie spełnienia wymogów w zakresie dróg pożarowych rozwiązań zamiennych - poprzez nieuwzględnienie wymogu uzgodnienia w zaskarżonej decyzji, * naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) - poprzez niezachowanie odległości usytuowania miejsc postojowych od boiska szkolnego, a także budynku mieszkalnego, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a. przez niedostateczne uzasadnienie faktyczne organu decyzji I instancji, w szczególności brak odniesienia do protestu mieszkańców oraz inicjatywy Rady Rodziców w przedmiocie usytuowania hali sportowej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również T. M., E. M., A. K., V. C., M, M., E. M., M. M. i D. J., którzy wnosząc o jej uchylenie zarzucili jej naruszenia prawa tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu J. S. w jego pkt 1). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji, a art. 56 powyżej powołanej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ podniósł ponadto, że art. 63 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie nieograniczonej ilości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego samego terenu, a decyzje takie - zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy - nie rodzą prawa własności ani nie naruszają uprawnień osób trzecich. Organ zaznaczył, że ochronę interesów osób trzecich należy rozumieć jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, a ochrona ta może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami ustawy Prawo budowlane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie są słuszne, ponieważ naruszenie powołanych w nim przepisów nie może być uznane za uzasadniające uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie są to przepisy mające zastosowanie na etapie ustalania lokalizacji inwestycji publicznego, lecz na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji łającej na budowę. Organ II instancji zaznaczył także, iż nie mają znaczenia dla przedmiotowej ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązuje. Skarżący J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. i wniósł o uchylenie :owej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy J. z dnia czerwca 2005r. Skarżący zarzucił powyższym decyzjom: 1) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w decyzji wymagań wynikających z art. 13 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1229 ze zm.), a w szczególności naruszenie § 11 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 121, poz. 1139) w związku z § 12 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia, które - zdaniem skarżącego - nakłada obowiązek uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Straży Pożarnej w przypadku nie spełnienia wymogów w zakresie dróg pożarowych, 2) naruszenie art. 7 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art. 107 § 1 i § 3 k. p. a. przez oparcie wydanej przez Wójta Gminy J. decyzji na błędnej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów regulujących decyzję o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, do czego było obowiązane, tj. do naruszenia ustawy o ochronie przeciwpożarowej i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie poprzez niezamieszczenie w decyzji obowiązku uzgodnienia dróg pożarowych z komendantem wojewódzkim Straży Pożarnej. Zamieszczenie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powyższego obowiązku ma, zdaniem skarżącego, istotne znaczenie ze względu na art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w tej decyzji, a materia ustaleń decyzji o lokalizacji celu publicznego nie może być przedmiotem i rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Brak ustosunkowania się do tej kwestii w obu decyzjach stanowi także, zdaniem skarżącego, o rażącym naruszeniu art. 7 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a. Zdaniem skarżącego konieczność określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, wypływa wprost z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącego Wójt Gminy J., dysponując wnioskiem inwestora winien mieć świadomość niespełnienia przepisów przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podniosło, że art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest przepisem upoważniającym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zdaniem organu § 11 ust. 2 i ust. 6 oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 lipca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie mają zastosowania na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz na etapie postępowania o pozwolenia na budowę, w którym projekt budowlany musi być uzgodniony pod względem ochrony przeciwpożarowej, a po zakończeniu budowy inwestor musi zawiadomić o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania organy Państwowej Straży Pożarnej zajmujące stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem. Odnośnie zarzutu wydania przez Wójta Gminy J. decyzji na błędnej podstawie prawnej, tj. na podstawie przepisów regulujących decyzję o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), organ zajął stanowisko, że wydanie decyzji z przytoczeniem błędnej podstawy prawnej nie miało znaczenia dla jej treści, a więc nie uzasadnia to jej uchylenia. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że decyzja nie miała uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. przed organem odwoławczym następuje powtórne rozpatrzenie i rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę merytorycznie i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Skarżący w odwołaniu podniósł szereg zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Zarzuty podnoszone przez skarżącego wymagały szczegółowego stanowiska ze strony organu odwoławczego. Rozpatrując odwołanie organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów. Stanowisko organu, że naruszenie tych przepisów nie może być uznane za uzasadniające uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż nie są to przepisy mające zastosowanie na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie może być uznane za właściwe odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustosunkowanie się do tego czy konkretne, wskazane przepisy prawa zostały zachowane, czy też nie i dlaczego. Brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k. p. a., powodujące wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 w/w ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.