IV SA/Wa 2068/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta (...) W. z dnia (...) lipca 2007 r., uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym w miejscu przewidzianego do rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działce o nr ewidencyjnym (...), z obrębu (...), położonej w W. przy ul. (...). W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Organ wskazał również, że teren przedmiotowej inwestycji budowlanej przylega do pasa drogowego drogi gminnej - ul. (...), co oznacza, że ustalenie warunków zabudowy dla każdej inwestycji planowanej do realizacji na tym terenie powinno być poprzedzone uzgodnieniem przestrzennym z zarządcą drogi, którym jest Prezydent (...) W., na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło ponadto w zaskarżonym postanowieniu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., przewidującego, iż postanowienie powinno wskazywać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ przyznał, że zaskarżonemu postanowieniu można zarzucić pewną lakoniczność, ta okoliczność nie jest jednak - w ocenie Kolegium - wystarczająca do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie B. P. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 z dnia (...) lipca 2007 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego część przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dotycząca obsługi komunikacyjnej inwestycji i realizacji zadań związanych z zarządem drogi nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz innych aktów prawnych mających w tej sprawie zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezpodstawnej, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2007 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, że argumentacja przedstawiona w skardze stanowi jedynie próbę polemiki ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zawartym w postanowieniu z dnia (...) sierpnia 2007 r. Zdaniem organu II instancji, przedmiotowe postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa i dlatego skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 Wynikający z treści § 2 art. 134 w/w ustawy zakaz wydania przez sąd orzeczeń na niekorzyść skarżącego nie dotyczy przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone wart. 156 k.p.a. Wyżej wymieniony artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej jako: P.p.s.a.), bez względu na inne okoliczności sprawy. Analiza akt sprawy i treści postanowień organów administracji publicznej obydwu instancji prowadzi do wniosku, iż orzeczenia zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 734). Należy zauważyć, iż zgodnie z zawartą w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności (zwaną również w literaturze zasadą legalności) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższej zasady wynika, iż na organie administracji publicznej, wydającym orzeczenie w konkretnej sprawie, ciąży obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności, zwana także zasadą legalności i praworządności wyrażona w art. 6 i początkowej części art. 7 k.p.a., jest także zasadą konstytucyjną. Artykuł 7 Konstytucji, stanowiąc szeroko, iż "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", obejmuje podmiotowo nie tylko organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne, ale także inne podmioty uprawnione do stosowania prawa. Przepis ten nawiązuje zresztą do zasady Sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Nawiązanie do tych zasad w art. 6 k.p.a. oraz umieszczenie jej jako pierwszej w rozdziale 2 k.p.a. świadczy, iż jest to podstawowa zasada ogólna postępowania administracyjnego (por. Martysz C. [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, Zakamycze, 2005. Komentarz do art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołana tam literatura). W niniejszej sprawie organ I instancji jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106§ 1 i § 5 k.p.a. Powołany powyżej art. 64 ust. 1 nakazuje odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy - przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymieniając wśród nich m.in. art. 53 ust. 3 - 5 a. Inaczej mówiąc, niektóre przepisy stosuje się zarówno do lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Analiza wskazanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy -organem tym w niniejszej sprawie jest Prezydent (...) W. - przed wydaniem aktu powinien uzgodnić jej projekt z właściwym zarządcą drogi. W niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr Ew. (...), Obr. (...), położonej w W. , przy ul. (...). Ustalenia właściwego zarządcy drogi należy zatem dokonać w oparciu o przepisy ustawy z dnia (...) r. o ustroju (...) W. (Dz. U. (...)) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, nr 19, poz. 115) Z art. 1 ust. 1 w/w ustawy o ustroju (...) W. wynika, że (...) W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika zatem wniosek, że w zarządcą drogi, położonej przy ul. (...) w W. jest Prezydent (...) W. W niniejszej sprawie mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy zarówno organem prowadzącym postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i zarządcą drogi jest Prezydent (...) W. Decydująca dla oceny prawidłowości postanowień organów była zatem kwestia uzgodnień dokonanych na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. Powołany przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu przepis art. 53 ust. 5 przewiduje, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 §1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W § 5 powołanego art. 106 k.p.a. przewidziano natomiast, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona konieczna przesłanka ustawowa, a mianowicie odmienność podmiotowa, jaka powinna zachodzić pomiędzy organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy od organu, mającego zająć stanowisko, w rozumieniu art. 106 k.p.a., tj. zarządcy drogi. Dokonując wykładni literalnej należy dojść do wniosku, że zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. musi nastąpić przez "inny" organ. Z powyższego uregulowania wynika zatem, iż wykluczona jest tożsamość podmiotowa. Jak podkreśla się w literaturze, jeżeli organem ustalającym warunki zabudowy właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie jest ten sam organ, który ma obowiązek wydania postanowienia "uzgodnieniowego", uzyskanie stanowiska "innego organu" w trybie art. 106 k. p. a. jest niemożliwe. W przeciwnym razie dochodziłoby do uzgodnienia "z samym sobą". Wobec tego ustalenia, które znalazłyby się w postanowieniu "innego organu", powinny zostać określone w decyzji kończącej sprawę. Sygn. akt IV SA/Wa 2068/07 Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie przychyla się również do poglądu, stosownie do którego, nie można bowiem mówić o współdziałaniu organów wtedy, gdy przepisy prawa przewidują w określonej sytuacji działanie tylko jednego organu. Warunek uzgodnienia wynika bowiem z założenia, iż w konkretnym zakresie konieczne jest zajęcie stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia stanowiska w tym konkretnym zakresie, to bezprzedmiotowe staje się współdziałanie organów, o którym mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Jakimowicz Wojciech, "Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" CASUS 2004/1/27, lex nr : 60368, Człowiekowska Joanna "O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", CASUS 2005/3/24, lex nr 61260). Podsumowując powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż w niniejszej sprawie miała miejsce nieznajdująca oparcia w przepisach prawa tożsamość podmiotowa organu prowadzącego postępowanie główne oraz organu uzgodnieniowego. W takiej sytuacji zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegająca na wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, orzeczono jak w pkt. I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.