IV SA/Wa 2069/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu 1.uchyla zaskarżoną decyzję 2.zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. I. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. unieważniającą paszport M. I. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 4 marca 2005 r., w którym zawarta była informacja, że Pan M. I. zalega z płatnościami podatku od towarów i usług, na łączną kwotę 409 751, 01 zł. Prowadzone przez Urząd Skarbowy egzekucje należności podatkowych okazały się bezskuteczne i nie doprowadziły do wykonania przez zobowiązanego obowiązku ustawowego. Zdaniem wnioskodawcy zachodzi obawa, że posiadanie przez dłużnika paszportu uniemożliwi wykonanie zobowiązania podatkowego. Wojewoda [...] uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki niezbędne do unieważnienia paszportu w oparciu o treść art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5 ze zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. unieważnił paszport serii [...] nr [...] z terminem ważności do dnia 7 marca 2013 r. wydany przez Wojewodę [...], będący w posiadaniu Pana M. I., syna M., urodzonego [...] lipca 1983 r. w K., zamieszkałego w G. przy ul. [...]. Orzeczono również o zwrocie części opłaty paszportowej. Od decyzji Wojewody [...] złożył odwołanie Pan M. I. argumentując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, iż przypadki, kiedy organ paszportowy odmawia lub może odmówić wydania paszportu określone są w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o paszportach i z tych samych powodów na podstawie art. 10 ust. 1 organ paszportowy wydaje lub może wydać decyzję w sprawie unieważnienia paszportu. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach stanowi, że wydania paszportu w kraju można odmówić, gdy osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu. Wydanie decyzji na tej podstawie ma charakter fakultatywny, uznaniowy i od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zależy podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia. Przesłanki uzasadniające odmowę wydania lub unieważnienia paszportu na tej podstawie prawnej muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika, że Pan M. I. miał ustawowy obowiązek uregulowania należności podatkowych i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w 15 tytułach wykonawczych, które nie zostały przez niego zapłacone. Organ zauważył, że z akt sprawy nie wynika, że obowiązek ten jest przez Pana M. I. wykonywany i że czyni on jakiekolwiek starania w celu zaspokojenia wierzyciela. Pan M. I. nie współpracuje z Urzędem Skarbowym w sprawie spłaty swoich zobowiązań podatkowych – nie stawia się na wezwania, nie podał wiarygodnych przyczyn powstania zadłużenia. Dalej organ wyjaśnia, "że z akt sprawy wynika, że Pan M. I. nie poczuwa się do obowiązku płacenia zobowiązań podatkowych, wobec tego zachodzi uzasadniona obawa, że posiadanie przez niego paszportu uniemożliwi wykonanie ustawowego obowiązku". W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 Kpa organ stwierdził, że nie jest on zasadny, gdyż organ paszportowy zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, ale zainteresowany nie skorzystał z możliwości wypowiedzenia się i nie zgłosił swoich żądań w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył Pan M. I. zarzucając naruszenie przepisów ustawy o paszportach w związku z art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie przez organy administracji przyczyn powstania zaległości podatkowych. Skarżący podnosi także zarzut niewskazania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podstaw, dla których przyjęto, iż zaktualizowała się trzecia z przesłanek zawartych w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o paszportach czyli uzasadniona obawa, że wyjazd strony za granicę uniemożliwi wykonanie nałożonego na nią obowiązku, mimo że okoliczności sprawy nie wskazują, że miałaby ona zamiar takiego wyjazdu. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania sadowego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem. Kierując się powyższym unormowaniem Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29.11.1990 r o paszportach (Dz. U. z 1991r. Nr 2 poz.5), który, w związku z art. 10 tej ustawy, stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu administracyjnego, organ paszportowy może unieważnić paszport jeżeli: – osoba posiadająca paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, – niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu, – zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku. Wszystkie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, a użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja o unieważnieniu paszportu została pozostawiona uznaniu organu paszportowego. Kontrola takiej decyzji przez sąd administracyjny dokonywana jest również poprzez ocenę czy organ paszportowy nie przekroczył przy jej wydawaniu tzw. uznania administracyjnego. W tym zakresie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.04.2001 (sygn. V SA 2579/00 Lex 57186). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa, zgodnie z którą obowiązkiem organów jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie art. 77 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkowym składnikiem każdej decyzji jest uzasadnienie, które – zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 Kpa powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten statuuje także zasadę swobodnej oceny dowodów – w granicach uznania administracyjnego. (tak też wyrok NSA z dnia 18.06.1997 IVSA 1660/96 ONSA 1998/2/63). Ta swobodna ocena dowodów nie może jednak przekształcić się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. A zatem w sprawach, w których ustawodawca pozostawia organom administracji swobodę w ocenie czy zachodzą przesłanki materialnoprawne do zastosowania określonego przepisu (organ właściwy "może...") - uprawniony do oceny organ jest obowiązany ocenę tę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak też NSA w wyroku z dnia 11.09.2000 I SA/Ka 559/99 Lex 44729). Organ administracji nie uczynił zadość ciążącym na nim z mocy w/w przepisów obowiązkom, a kontrolowana przez Sąd decyzja nie przedstawia w należyty sposób podstaw, dla których organ przyjął, że zostały spełnione łącznie przesłanki uprawniające organ do unieważnienia paszportu Pana M. I. Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy pozwala przyjąć, że zostały spełnione dwie z wyżej wymienionych przesłanek a mianowicie, że Pan M. I. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku ustawowego oraz że niewykonanie tego obowiązku znajduje potwierdzenie w wystawionych tytułach wykonawczych. W aktach sprawy znajduje się dokumenty sporządzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., z których wynikają obowiązki skarżącego wobec organów podatkowych - wskazujące numery tytułów wykonawczych, daty ich wystawienia i termin płatności należności (k-9 i k-7). Należności te nie zostały uregulowane, dłużnik nie ma środków na koncie bankowym, nie jest płatnikiem podatku od nieruchomości i środków transportu, a prowadzona egzekucja okazała się bezskuteczna. Okoliczności te nie są sporne w niniejszej sprawie. Natomiast – w ocenie Sądu – nie zostało przez organ należycie wykazane istnienie trzeciej przesłanki umożliwiającej zastosowanie art. 6 w związku z art. 10 ustawy o paszportach tj. że istnieje uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie w/w obowiązku. W aktach sprawy, w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia 13 kwietnia 2005 r., znajduje się wzmianka, że "z posiadanych przez tut. Urząd informacji wynika, że w najbliższym czasie Pan M. I. może starać się o wyjazd do kraju nie będącego krajem Unii Europejskiej.". Informacja ta nie przesądza o tym, że została spełniona w/w przesłanka. Organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów o dowolności ustalenia istnienia uzasadnionej obawy, że wyjazd za granicę uniemożliwi wykonanie zobowiązań podatkowych. Brak odniesienia przez organ odwoławczy do przedstawionych w/w argumentów stanowi dodatkowo naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 i 138 Kpa, zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę ponownie nie ograniczając się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że wyjazd skarżącego za granicę uniemożliwi wykonanie przez niego ustawowego obowiązku. Brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, która wskazywałaby, że skarżący planuje wyjechać za granicę lub tam pozostać. Te wszystkie okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 15 oraz 138 § 1 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Powyższe uniemożliwia również Sądowi prawidłową kontrolę decyzji i ustalenie czy organ paszportowy nie przekroczył przy jej wydaniu tzw. uznania administracyjnego. Powyższe skutkowało koniecznością jej uchylenia jako naruszającej prawo. Rozpatrując ponownie sprawę organ, w sposób wnikliwy, rozpatrzy cały materiał dowodowy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności oceni czy zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku i ocenę swą należycie umotywuje – zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy paszportowe przyczyn powstania zaległości podatkowych, Sąd nie podziela jego zasadności. W istocie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz z art. 77 § 1 wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza jednak, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Nałożenie bowiem na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26.10.1984 r. II S.A. 1205/84 ONSA 1984/2 poz. 98). Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia – mimo wezwania – środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 10.07.1996 r. S.A./Ka 1171/95). A zatem w niniejszej sprawie udowodnienie, czy okoliczności, z powodu których skarżący nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań podatkowych, były zawinione przez niego, czy powstały na skutek niepłacenia zobowiązań przez jego kontrahentów, należało do obowiązków skarżącego. Mając powyższe okoliczności na uwadze – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).