IV SA/Wa 2069/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z zapleczem technicznym, wewnętrznym układem drogowym wraz z wyjazdami od strony al. (...) oraz parkingiem dla samochodów osobowych, budową niezbędnej infrastruktury technicznej i przyłączy oraz przebudową istniejącej infrastruktury na działkach ewidencyjnych (...) w obrębie (...) oraz na działce ewidencyjnej (...) w obrębie (...) i działce ewidencyjnej (...) w obrębie (...) przy al. (...) na terenie Dzielnicy W. w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją Prezydenta m. W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. odmówiono inwestorowi W. sp. z o.o. oddział w Polsce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z zapleczem technicznym, wewnętrznym układem drogowym wraz z wyjazdami od strony al. (...) oraz parkingiem dla samochodów osobowych, budową niezbędnej infrastruktury technicznej i przyłączy oraz przebudową istniejącej infrastruktury na działkach ewid. (...) w obrębie (...) oraz na działce ewid. (...) w obrębie (...) i działce ewid. (...) w obrębie (...) przy al. (...) na terenie Dzielnicy W. w W.. Od powyższej decyzji odwołał się W. sp. z o.o. oddział w Polsce, podnosząc, że skarżona decyzja jest wadliwa pod względem merytorycznym i prawnym. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. SKO wskazało, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy odwołujący się dołączył do wniosku "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla obiektu handlowo-magazynowego" na terenie objętym wnioskiem, jednakże organ I instancji nie odniósł się do analizy. Odwołujący się wskazał także na fakt, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o porównywalnej wielkości, gabarytach, parametrach i cechach zabudowy, w tym hala położona na rogu Al. (...) i ul. (...), która ma przybliżone wymiary. Kolegium podniosło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada określa konieczność dostosowania nowej zabudowy wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Zamierzeniem inwestycyjnym według wniosku W. Sp. z o.o. oddział w Polsce była budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z zapleczem technicznym, wewnętrznym układem drogowym wraz z wyjazdami od strony al. (...) oraz parkingiem dla samochodów osobowych, budową niezbędnej sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 infrastruktury technicznej i przyłączy oraz przebudową istniejącej infrastruktury. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez pierwszoinstancyjny organ analiza nie odniosła się do wszystkich parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, w tym tych, które zostały wskazane przez wnioskodawcę w przedstawionej przez niego analizie. Wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji spowodowała zdaniem Kolegium, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" wynika, zdaniem Kolegium, że spełnienie tego warunku w rozpatrywanej sprawie wymaga, aby na działce mającej dostęp do tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym znajdował się obiekt o zbliżonej funkcji, formie i gabarytach. Organ I instancji stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy nie wykazał, zdaniem organu odwoławczego, tego twierdzenia jednoznacznie, ponieważ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków nie odniósł się do obiektów wymienianych przez odwołującego w przedstawionej analizie oraz odwołaniu i nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że przy Al. (...) w obszarze sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 analizowanym nie ma działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji uzasadniając odmowę ustalenia wnioskowanych warunków powołał się na obowiązującą politykę przestrzenną W., określoną w ustaleniach wiążących przyjętych uchwałą Rady m. W. z dnia (...) lipca 2001 r., podczas gdy, w ocenie organu odwoławczego, studium nie może stanowić formalnej podstawy dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków. Kolegium wskazało również, że organ I instancji uchybił zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu nie zawiadamiając wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania i nie informując o wydaniu skarżonej decyzji. W aktach sprawy nie ma żadnych informacji o wysłaniu decyzji T. B., czy S. W.. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wniósł R. W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest błędna i powinna zostać uchylona. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta m. W. odmawiająca inwestorowi ustalenia warunków zabudowy jest co do zasady słuszna i winna być utrzymana w obrocie prawnym, przeprowadzenie natomiast na terenie nieruchomości przy ul. (...) inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego byłoby rażąco sprzeczne z istniejącym sposobem zabudowy działek sąsiednich i spowodowałoby konflikty sąsiedzkie. Zdaniem skarżącego istotnym jest również, że inwestor nie posiada zgody właściciela nieruchomości na wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości. Ewentualna pozytywna decyzja dla inwestora nie rodzi praw do terenu i nie powoduje zmian właścicielskich, ale zdaniem skarżącego może naruszać inne sfery praw i uprawnień właściciela nieruchomości, nie związane bezpośrednio z własnością. Zdaniem skarżącego nie może być również tak, że bez zgody właściciela toczą się postępowania administracyjne dotyczące jego nieruchomości, poniekąd przesądzające o sposobie jej zagospodarowania. Zdaniem skarżącego wobec negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy nie istniała potrzeba dokładnego ustalenia wszystkich osób zainteresowanych, bowiem decyzja nie zmieniła istniejącego stanu faktycznego i prawnego. sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło kasacyjnie, a zatem uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części konieczne jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej jego części. Dotyczyć będzie to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i pełny, dlatego w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z zapleczem technicznym, wewnętrznym układem drogowym wraz z wyjazdami oraz parkingiem dla samochodów osobowych, budową sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 niezbędnej infrastruktury technicznej i przyłączy oraz przebudową istniejącej infrastruktury, zatem regulowane jest ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według art. 61 ust. 1 cyt. ustawy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o której stanowi punkt 5 cytowanego przepisu. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które będzie tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić także jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę bezpośrednio graniczącą, ale także znajdującą się w obszarze tworzącym całość urbanistyczną. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 powołanej ustawy należy zaś rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1440/05, publ. Wspólnota 2007/35/46). Powstająca w sąsiedztwie zagospodarowanych działek nowa inwestycja powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Zdaniem organu I instancji analiza istniejącej funkcji zabudowy wskazała brak zgodności z obowiązującą zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 funkcji, ponieważ w analizowanym obszarze nie występuje obiekt handlowo -usługowy o znacznej powierzchni. Podstawę powyższego poglądu stanowiła analiza wykonana, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez uprawnionego architekta K. B.. Jednak zauważyć należy, że inwestor dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla obiektu handlowo - magazynowego" na terenie objętym wnioskiem. Wskazać przy tym należy że powyższa analiza bezsprzecznie stanowiła dowód z dokumentu, tyle że złożony przez wnioskodawcę, czego przepisy kpa nie zabraniają. Art. 75 kpa, statuuje otwarty system środków dowodowych i należy do kluczowych przepisów decydujących o poszanowaniu zasad równości i sprawiedliwości proceduralnej, a § 1 cyt. artykułu nakazuje organom administracyjnym prowadzącym postępowanie dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przedmiotowa analiza została złożona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w związku z czym miał on możliwość zapoznania się z dokumentem i tym samym ustosunkowania do niego w decyzji, zwłaszcza, że przedstawiony dokument wskazywał, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o porównywalnej wielkości, gabarytach, parametrach i cechach zabudowy. Zatem wynikają z niego odmienne ustalenia, niż te których dokonał organ I instancji. W takim wypadku konieczne wręcz było ustosunkowanie się do analizy złożonej przez inwestora, gdyż dokument ten mógł mieć zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem pamiętać, że na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia wniosków dowodowych strony i wypowiedzenia się czy wniosek ten zostanie uwzględniony lub nie, z podaniem przyczyn zajętego stanowiska. Taki obowiązek wynika z ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa, stanowiącej, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ponadto z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega natomiast sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Nie oznacza to oczywiście, że Prezydent miał obowiązek uwzględnić ustalenia i wnioski zawarte w przedłożonym przez inwestora dokumencie i pominąć treść analizy przeprowadzonej na potrzeby organu. Obowiązek procesowy w tym wypadku organu polegał na ocenie również dokumentu złożonego przez inwestora, a wynik tej analizy winien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji. Należy zgodzić się także z organem odwoławczym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, (a tym samym projekt studium) nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Nie stanowi ono bowiem prawa, którym byłby związany organ ustalający warunki zabudowy. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wobec negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy nie istniała potrzeba dokładnego ustalania wszystkich osób zainteresowanych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie wszystkich stron postępowania. Organ nie może przy tym ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje właścicielom sąsiadujących z planowaną inwestycją nieruchomości i użytkownikom wieczystym takich działek. Dopuszcza się także udział w tym postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów dalej położonych, to znaczy nie będących gruntami bezpośrednio sąsiednimi, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki", (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 1997 r. II SA/Kr 62/96). Na podobnym stanowisku odnośnie kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanął NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. OPS 1/2001, (ONSA 2001/4 poz. 146). Z powyższego wynika, że wszczynając postępowanie czy to z urzędu, czy to na wniosek strony, organ obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie, a sygn. akt IV SA/Wa 2069/07 po zakończeniu postępowania doręczyć im rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie. W innym przypadku organ naraża się na zarzut wadliwości przeprowadzonego postępowania i związanej z tym możliwości wznowienia postępowania administracyjnego. Na zakończenie wskazać jedynie należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień właścicielskich. W związku z tym wnioskodawca, który nie będzie dysponował prawem do terenu nie uzyska pozwolenia na budowę na tym terenie. Wobec powyższego zarzut skarżącego, że jako właściciel nie wyraża zgody na tego rodzaju inwestycję na obecnym etapie jest przedwczesny. Uzyskanie zaś pozwolenia na budowę jest poprzedzone odrębnym postępowaniem administracyjnym obwarowanym szeregiem wymogów, którego skarżący, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, będzie uczestnikiem. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.