IV SA/Wa 2069/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą wszczęcia – na wniosek S. Z. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1996 r. orzekającej o zmianie w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. powierzchni działki nr [...] (k.m. 2). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. Wójt Gminy J. orzekł o wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego, prawidłowej powierzchni działki nr [...] i zmienił oznaczenia tej działki na nr [...] – zgodnie z wykazem zmian gruntowych sporządzonym na podstawie wyników pomiaru wykonanego w 1981 r. Decyzja ta została wydana na wniosek H. Z. – ówczesnej współwłaścicielki działki nr [...]. Obecnie właścicielką działki nr [...] jest D. L., co potwierdza wpis w księdze wieczystej nr [...]. S. Z. wraz z żoną T., na mocy aktu notarialnego z [...] kwietnia 1994 r. zostali współwłaścicielami działki nr [...], która zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest obecnie numerem [...]. Z treści mapy ewidencyjnej wynika, iż działki nr [...] i [...] nie graniczą ze sobą bowiem są przedzielone działką biegnącą pod linią wysokiego napięcia o nr [...]. Położenie linii wysokiego napięcia było przedmiotem pomiaru kontrolnego dokonanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w C. w 1981 r., a wyniki tego pomiaru zawarte są w oparcie zarejestrowanym jako [...] (op. Nr [...]). Celem wykonanego pomiaru było kontrolne zbadanie położenia linii wysokiego napięcia i tym samym stanu władania obejmującego granice działki nr [...] określone przy zakładaniu ewidencji gruntów. Jego wykonanie było niezbędne i wynikało z § 72 ust. 3 obowiązującego wówczas Zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokonanymi czynnościami potwierdzono istnienie w operacie ewidencyjnym błędnego kartowania skutkującego nieprawidłowym przedstawieniem graficznie na mapie działki nr [...] (obecnie [...]) oraz działek z nią graniczących, a także związanym z tym faktem błędnym obliczaniem powierzchni tych działek. Powierzchnie obliczono bowiem, przy zakładaniu ewidencji, na podstawie miar przyjętych graficznie z mapy, a nie na podstawie danych pomierzonych w terenie. Powyższy pomiar nie skutkował żadnymi zmianami faktycznego położenia granic działek w terenie. Poprawiono na mapie usytuowanie tych działek oraz obliczono ponownie ich powierzchnię, a następnie w 1982 r. wprowadzono te dane do operatu ewidencyjnego. Dokonano tego jednak bez wydania decyzji, o której mowa w § 64 w/w Zarządzenia. Decyzja Wójta Gminy J. wydana została na wniosek współwłaścicielki działki nr [...] i w rezultacie sformalizowała zmianę powierzchni i numeru działki nr [...]. Decyzja ta dotyczy wyłącznie danych ewidencyjnych działki nr [...], z którą działka nr [...] (własność S. Z.) nie graniczy. Mając za podstawę powyższy stan faktyczny organy obu instancji uznały, iż S. Z. nie jest stroną wnioskowanego postępowania, a stwierdzenie braku przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia w tej sprawie postępowania. Główny Geodeta Kraju podniósł, iż przepisem prawa materialnego określającym strony w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż podmiot nie posiadający prawa własności do nieruchomości nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się S. Z. i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w wyniku wydania decyzji z [...] kwietnia 1996 r. został pozbawiony części gruntu o powierzchni [...] ha, którego jest i był w momencie wydawania decyzji, właścicielem na podstawie KW [...]. Mimo tego, iż decyzja dotyczyła działki nr [...], to w istocie naruszyła stan prawny skarżącego zmniejszając stan posiadania. Ponadto decyzja ta doprowadziła do niezgodności stanu ujawnionego w księgach wieczystych. Obecnie część pierwotnej działki nr [...] objęta jest dwoma księgami wieczystymi tj. KW [...] złożoną przez rodziców skarżącego w 1978 r. oraz księgą wieczystą właścicieli działki nr [...] założoną w 1997 r. Skarżący zakwestionował również legalność pomiarów geodezyjnych z 1981 r. wskazując, iż zostały one przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze podnosząc, iż doszło do ewidentnej pomyłki przy pomiarach geodezyjnych, a co za tym idzie istotnym błędem dotknięta jest również decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie ocenia zatem danego aktu wydanego przez organ pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzone przez organ orzekający postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organ przyjął, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich, nazywany postępowaniem wstępnym dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś, nazywany postępowaniem rozpoznawczym, obejmuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszym etapie bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 kpa. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno bowiem być wyjaśnione w drugim etapie postępowania (por.: wyrok NSA z 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93 - ONSA 1995 nr 3, poz. 145; wyrok NSA z 19 marca 1997 r., sygn. akt II SA 1802/95 nie publ.). Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn natury podmiotowej lub przedmiotowej powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Innymi słowy - odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m. in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Zgodnie natomiast z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, pub. Lex nr 47855). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 cyt. rozporządzenia). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia). Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ust. 1 ustawy). Z powyższych przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja służy przede wszystkim polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, planowaniu przestrzennemu. Nie rozstrzyga ona natomiast żadnych sporów do gruntów. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Na tle powyższego podnieść należy, iż rację ma organ odwoławczy wskazując, że przepisem prawa materialnego, określającym strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest art. 20 powołanej ustawy. Analiza (a contrario) powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że podmiot, nie posiadający prawa własności do nieruchomości, nie będącej nieruchomością państwową lub samorządową, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Innymi słowy - stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest zatem tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego nie wynikają uprawnienia właściciela lub współwłaściciela nieruchomości do skutecznego żądania od organu prowadzącego ewidencję gruntów dokonania lub zaniechania czynności związanych ze zmianą wpisu dotyczącego sąsiedniej działki ewidencyjnej. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że skarżący - współwłaściciel nieruchomości sąsiadującej (bezpośrednio czy też nie) z działką nr [...] (dawna nr [...] ) nie ma - w omawianym znaczeniu - własnego interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1996 r. skoro decyzja ta nie dotyczy jego nieruchomości. Brak interesu prawnego skarżącego, musiał zatem skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się z kolei do wniosku zawartego w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 1996 r. należy wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny orzeka jedynie kasacyjnie - tzn. ewentualnie uchyla decyzje organów administracji publicznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, w której Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do meritum. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. .