IV SA/Wa 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uchylono pkt 3 decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz orzeczono w tym przedmiocie; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. W. kwotę 2167 (dwa tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono pkt 3 i 4 orzeczenia Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] grudnia 2015 r., w których ustalono opłatę planistyczną, z tytułu zbycia nieruchomości - działki ew. nr [...] (obr. [...]), przy ul. [...] w Dzielnicy [...], i nałożono obowiązek jej zapłaty w należnej części: - w pkt. 3 na p. Z. W. w kwocie 10.414,72 zł, - w pkt 4 na p. W. W. w kwocie 5.207,36 zł. Jednocześnie w danym zakresie organ odwoławczy orzekł: - co do zobowiązania do zapłaty p. W. W., umorzyć postępowanie w I. instancji, - o ustaleniu obowiązku zapłaty przez p. Z. W., zwanego dalej "Zobowiązanym", opłaty w kwocie 15.622,08 zł. W pozostałym zakresie – gdzie określono obowiązek zapłaty przez inne osoby - utrzymano w mocy decyzję organu I. instancji. W uzasadnieniu skarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, wskazano m.in.: - w toku dotychczasowego postępowania ustalono, że p. W. W. zmarł; jego następcą prawnym z tytułu dziedziczenia jest Zobowiązany, - w myśl przywołanych przez organ w uzasadnieniu regulacji, zobowiązania do poniesienie opłaty planistycznej przechodzi na następcę prawnego, - należało zatem opłatę planistyczną, ustaloną dla Zobowiązanego w decyzji organu l. instancji, powiększyć o opłatę wyliczoną dla zmarłego i orzec o jej nowej wysokości oraz uchylić zapis o nałożeniu obowiązku zapłaty przez zmarłego i - w tym zakresie - umorzyć postępowanie w I. instancji, – co do meritum sprawy wskazano, że rzeczoznawca majątkowy (p. P. R.) sporządził na zlecenie organu I. instancji operat szacunkowy (z [...] września 2015 r.); wykonał go zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spraw wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obecnie opubl. w Dz.U. Nr 207, poz. 2109) z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami; wedle § 4. ust. 3. tego aktu: "Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.", - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 roku, zwanym dalej "starym planem" przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze funkcjonalnym MN/6 o przeznaczeniu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz 4KUZ o przeznaczeniu - tereny tras komunikacyjnych i ulic; realizacja zabudowy usługowej była możliwa tylko o uciążliwości niewykraczającej poza teren własnej działki; w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Centrum [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2012 r. (Dz.Urz Woj.[...] poz. [...]), zwanym dalej "Planem", działka ew. nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UU9 o przeznaczeniu usługi - bez przesądzania ich profilu, - biegły wykazał wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości pomiędzy starym planem, a Planem - o 138.863 zł., - ocena organu odwoławczego polega na sprawdzeniu zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa pod względem formalnym; w omawianym przypadku, nie stwierdzono, aby naruszał on przepisy prawa, - odpowiadając na zarzuty odwołań oceniono je jako niezasadne; wycenie podlega co do zasady grunt; do porównań brano nieruchomości niezabudowane; zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.): "Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych"; ponadto powołano tezy, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 marca 2014 r. (sygn. akt. II SA/Bk 958/13, opubl. LEX nr 1513262 oraz dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); wskazano w nim: "W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych.", - wobec braku regulacji w zakresie tego, czy do określania wartości nieruchomości dla celu ustalenia wysokości tzw. renty planistycznej należy brać do porównania nieruchomości zabudowane (uwzględniać części składowe nieruchomości), czy też nie, należy uznać w tym zakresie autonomię biegłego sporządzającego operat szacunkowy; odnośny zarzut jest zatem nieuzasadniony, - biegły wykazał w operacie - sporządzonym na użytek przedmiotowej sprawy, po analizie cen niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne oraz usługowe, których zbycie nastąpiło w lalach 2011 - 2013 r. - że ceny nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne są na niższym poziomie niż pod budownictwo wielorodzinne, a grunty przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny od gruntów pod budownictwo wielorodzinne; odnośne zarzuty odwołań są więc nieuzasadnione, - w zakresie odwołania p. G. i M. W., biegły stwierdził, że zmiana powierzchni możliwej do zabudowy - porównując stary plan (tam - 1235 m kw.), z Planem (1103 m kw.), stanowi około 10,7 % powierzchni; jest to wartość niższa niż przywołane w odwołaniu 30%; poza tym - zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość zabudowy od granicy działki powinna wynosić 4 m z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m bez otworów okiennych lub drzwiowych; ponadto jak stwierdził biegły, od strony północnej działki Plan nie wprowadza żadnych ograniczeń; ta część działki była przeznaczona pod drogę w starym planie; od strony wschodniej Plan wyłącza z zabudowy pas o szerokości około 3-4 m; jest to normatywną odległość, o której mowa w przepisach o warunkach technicznych; rekapitulując biegły w związku z tym stwierdził, że Plan nie wprowadza żadnych ograniczeń, co do powierzchni zabudowy w stosunku do sytuacji, która miała miejsce w czasie poprzednio obowiązującego; dlatego aspekt ten został w wycenie pominięty; biegły stwierdził też, że zapisy w III dziale księgi wieczystej dotyczące ograniczeń, związanych z budową na działce sieci energetycznej, pojawiły się w 2014 roku; operat został zaś sporządzony według stanu wejścia w życie Planu (21 listopada 2012 r.); wskazał też, że ta cecha ograniczająca nie wpłynęłaby na wynik różnicy wartości nieruchomości według poprzednio i aktualnie obowiązującego planu; wspomniane ograniczenie (poprowadzenie kabli energetycznych) nie jest bowiem wynikiem zmiany planu; wskazane wyjaśnienia biegłego stanowią wystarczające uzasadnienia dla nieuwzględnienia zarzutów odwołania, - biegły uwzględnił w pkt. 5.4. operatu pn: "Stan techniczno - użytkowy nieruchomości", że: "Na dzień wyceny prowadzona jest przebudowa ul. [...] (budowa tunelu) (...)"; znana była mu więc - w dacie sporządzenia operatu - podnoszona przez Strony uciążliwość; wartość nieruchomości w operacie (sporządzonym w 2015 roku) została określona dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie mogą być więc uwzględnione w niniejszym postępowaniu operaty, sporządzone dla innych celów; dlatego odnośny zarzut odwołań jest niezasadny, - zawarty w odwołaniu Zobowiązanego zarzut odnośnie zapisu w załączniku nr 3 do uchwały w przedmiocie Planu jest nieuzasadniony; zapis ten stanowi jedynie wskazówkę, odnośnie gruntów, co do których "nie wystąpi zasadniczy wzrost wartości"; zgodnie natomiast z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie opubl. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze. zm.): "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."; skoro wycena biegłego wykazała, że wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem Planu, organ I. instancji miał prawo ustalić jednorazową opłatę w nim ustaloną, - przedmiotowa działka nie jest położona na skrzyżowaniu ul. [...], [...] i [...], w ciągu starej ulicy [...], ale w niedalekiej odległości od tego skrzyżowania; ponadto biegły stwierdził, że jej wartość wzrosła na skutek wejścia w życie Planu; stwierdzenie zatem, że przeznaczenie w nim działki pod usługi, nie podnosi jej wartości, nie jest prawdziwe. W skardze Zobowiązanego, reprezentowanego przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowano zarzuty naruszenia: - art. 15 K.p.a., co jest podstawę do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji; pozbawiono bowiem Zobowiązanego możliwości odwołania się; skarżoną decyzją nałożono na niego nowy obowiązek - zapłaty opłaty planistycznej w dodatkowej wysokości 5 207,36 zł; powoduje to, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię; polegało to na uznaniu, jakoby obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej podlegał dziedziczeniu, - przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy udowodniono, że Zobowiązany jest spadkobiercą zmarłego, - art. 7, 77 § 1, i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie, że Skarżący przyjął spadek z dobrodziejstwem inwentarza, - art. 80 K.p.a., poprzez niedokonanie oceny operatu szacunkowego i pominięcie przez organy obu instancji, że biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym, jako porównywane wybrał nieruchomości niezabudowane; tymczasem sprzedana nieruchomość była zabudowana; skutkowało to nieprawidłową wyceną a - w konsekwencji - ustaleniem nieprawidłowej opłaty planistycznej. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz – w razie nie stwierdzenia nieważności skarżonego aktu – uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wedle poglądów judykatury obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie przechodzi na spadkobierców osoby zobowiązanej do jej poniesienia wobec zbycia nieruchomości której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia planu miejscowego. Przywołano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2017 r (sygn. akt IV SA/Wa 3330/16 - dostępny w CBOS). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje. Skarga zasługują na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W sprawie jest bezsporne, że orzekając w I. instancji określono, w stosunku do Skarżącego, opłatę planistyczną w stosownej wysokości. Następnie - po rozpatrzeniu odwołania n.in. Zobowiązanego - ustalono ją jako większą (o 50%). Orzeczenie tego rodzaju było niewątpliwie rozstrzygnięciem na niekorzyść wnoszącego odwołanie. Zmiana decyzji mogła więc nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 139 K.p.a. in fine - gdy decyzja organu I. instancji rażąco narusza: - prawo lub - interes społeczny. Jak trafnie wywieziono w skardze, w judykaturze prezentowany jest pogląd o nie przechodzeniu zobowiązania do uiszczenia opłaty planistycznej na spadkobierców zbywcy nieruchomości. Nie ma w takiej sytuacji znaczenia, czy jest on trafny lub też rację ma organ odwoławczy, wychodząc regułę następstwa prawnego spadkobiercy. Zasadnicze znaczenie ma to, że - wobec tez wyrażanych też w judykaturze - niepodobna przyjąć, aby odstąpienie od określenia obowiązku poniesienie opłaty przez Zobowiązanego, z tytułu bycia także spadkobiercą osoby zmarłej - gdy opłata w pewnej wysokości została już dla niego określona i wniósł odwołanie - mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O ile bowiem poglądy w danym zakresie są zróżnicowane - istnieje możliwość różnego rozumienia określonych regulacji - nie można uznać, jakoby odstąpienie od obciążenia opłatą stanowiło oczywiste naruszenie konkretnej normy prawnej. Byłby to z kolei niezbędny warunek dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak jest jednej z trzech przesłanek (oczywistość naruszenia normy), które muszą wystąpić kumulatywnie. Organ administracji nie wskazał też, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, szczególnego interesu społecznego, który przemawiałby za obciążeniem Zobowiązanego opłatą, jako spadkobiercę, pomimo generalnego zakazu orzekania na niekorzyść wnoszącego odwołanie, wyrażonego w art. 139 K.p.a. W danym przypadku, wobec określonych uwarunkowań procesowych - ustalenia już względem Zobowiązanego wysokości należnej opłaty oraz wniesienia przezeń odwołania - art. 139 stanowi sui generis normę o charakterze materialnym. Wyklucza ustalenie Zobowiązanemu opłaty wyższej niż wynikająca z decyzji organu I. instancji, o ile nie zachodzą wyjątki zakreślone w części końcowej tego przepisu. W danym przypadku kreuje on w istocie sytuację materialną strony. Wobec skazanych uwarunkowań bez znaczenia dla wyniku sprawy jest to, czy trafnie organ wywiódł, że - co do zasady - spadkobierca wstępuje w prawa zbywcy nieruchomości, gdy wchodzi obowiązek poniesienie opłaty planistycznej. Nie mają także znaczenia dla wyniku sprawy, podnoszone w skardze, kwestie błędnego - zdaniem Zobowiązanego - wskazania go, jako spadkobiercę (brak stosownych dokumentów w danym zakresie) oraz pominięcie faktu ewentualnego przyjęcie spadku z dobrodziejstwem inwentarza. Jak wcześniej wskazano naruszenie przepisu prawa materialnego - za jaki w danym przypadku należy traktować art. 139 K.p.a. - miało wpływ na wynik sprawy. Z pominięciem treści tej normy nałożono bowiem na Skarżącego obowiązek zapłaty opłaty planistycznej w większej wysokości niż wynikało to z orzeczenia organu I. instancji. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi w pozostałych kwestiach. Nie zachodziły przesłanki dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Przedmiotem sprawy przed organami administracji było ustalenie wysokości należnej od współwłaścicieli danej nieruchomości opłaty planistycznej. W postępowaniu tym uczestniczył od początku Zobowiązany. Na etapie postępowania odwoławczego organ skonstatował, że wysokość należności - gdy chodzi o w poszczególnych zobowiązanych - została ustalona nieprawidłowo (wobec ujawnienia śmierci jednego ze współwłaścicieli). Nie sposób uznać, aby przeprowadzenie postępowania, co do kwestii następstwa prawnego pomiędzy stronami, o ile miałoby to mieć wpływ na wynik sprawy, wykraczało a priori poza granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 136 K.p.a. - w każdym przypadku tego rodzaju niezbędne było wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 ust. 2 K.p.a. Nie można wobec tego uznać, aby oczywiście naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, co miałoby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu (przy tym tylko w zakresie, w jakim dotyczy on interesu prawnego Skarżącego). Chybione są także wywody skargi, gdzie kwestionuje się prawidłowość dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny - przyjęcia za podobne do nieruchomości zabudowanej (wycenianej) działek przeznaczonych pod zabudowę. Czy nieruchomości te są podobne, gdy chodzi o istotne aspekty cenotwórcze, ocenić może wyłącznie osoba dysponująca stosowną wiedzą. Trafne jest w tym zakresie stanowisko organu - z przytoczeniem treści regulacji normatywnych oraz poparte tezami, wyrażonymi w judykaturze. Wobec uprzedniego zreferowania, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne. Dość wskazać, że nie można uznać za oczywiste, aby wartość gruntu pod nieruchomością zabudowaną musiała istotnie odbiegać od cen gruntu już zabudowanego. Reguły w danym zakresie mogą być różne - wobec lokalnych uwarunkowań. Tryb kwestionowania sporządzonego operatu, gdy chodzi o zawarte w nim informacje i oceny, wymagające specjalistycznej wiedzy, określa stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (artykuł 157). W danym przypadku Strony (w tym Zobowiązany) nie skorzystały z takiej możliwości. Bezzasadne są w tym kontekście zarzuty skargi, co do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, co do reguł sporządzania wyceny, jak i postępowania, gdy chodzi obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy. Sąd z urzędu nie dostrzegł także w zaskarżonym akcie wad, innych niż przywołana na wstępie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W szczególności nie dopatrzył się przesłanek uchylenia decyzji organu I. instancji (tak żądanie skargi). Kwestionowany akt dotyczył w istocie praw i obowiązków szeregu osób. Zobowiązany mógł natomiast zaskarżyć orzeczenie skutecznie wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczyło jego praw i obowiązków – gdzie miał w tym interes prawny (tak art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W takiej sytuacji Sąd oddalił skargę, na decyzję organu II. instancji, w pozostałym zakresie - co rozstrzygnięć dotyczących praw i obowiązków innych osób - współwłaścicieli zbytej nieruchomości. Uwzględniono, że Skarżący nie mógł w pozostałym zakresie zakwestionować decyzji organu odwoławczego. Wedle ugruntowanych poglądów judykaturze brak interesu prawnego musi skutkować oddaleniem skargi - tu w określonym zakresie. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, zaś w pkt 2 - w związku z treścią art. 151 powyższej ustawy. Rozstrzygając w pkt 3 sentencji Sąd odstąpił od zasądzenia w części zwrotu kosztów pomocy prawnej, mając na względzie treść art. 206 ustawy. Koszty te - w pełnej wysokości - sięgałyby kwoty 3600 zł wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.) . Zasądzając zwrot od organu mniejszej kwoty z tego tytułu (900 zł), Sąd miał na uwadze, że skarga była zasadna jedynie w części, w jakiej zakwestionowano zwiększenie opłaty należnej od Zobowiązanego.