IV SA/Wa 2072/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2072/10 Uzasadnienie Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. N. jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r, znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia szkody w środowisku na terenie działki nr [...] należącej do H. N. oraz na terenie działki nr [...] należącej do S. W. położonych w J. gmina K. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Strategii, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. z prośbą o podjęcie działań w celu zapobieżenia skażeniu środowiska glebowego substancjami ropopochodnymi powstałego w wyniku działalności gospodarstwa ogrodniczego S. W. Skargę na zanieczyszczenie gruntu substancjami ropopochodnymi zgłosiła H. N. będąca właścicielem działki o nr ew. [...] we wsi J. graniczącej z działką nr [...] stanowiącą własność S. W. W związku ze skargą Burmistrz zwrócił się równocześnie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., o przeprowadzenie kontroli stopnia skażenia gruntu zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. pismem z dnia 7 lipca 2009 r., wystąpił z wnioskiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. o przeprowadzenie kontroli interwencyjnej na działkach nr [...] i [...] położonych w wsi J. gm. K. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska [...] pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r., przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. raporty z badań prób ziemi pobranych w lipcu 2009 r. informując równocześnie, że przeprowadzone badania nie wykazały przekroczenia stężeń określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Natomiast pismem z dnia 19 stycznia 2009 r., poinformowano Burmistrza Miasta K., że sposób korzystania ze środowiska przez właściciela gospodarstwa ogrodniczego — S. W. nie wymaga uzyskania pozwolenia. H. N. pismem z dnia 5 września 2009 r. skierowała do Starostwa Powiatowego w O. skargę w związku z obumieraniem na jej działce drzew oraz trawy oraz pojawianiem się na ziemi czarnych plam. Na trawie pojawiła się pleśń. W piśmie tym skarżąca poinformowała o wykonaniu na własny koszt badań wody pitnej z hydroforu. Skarżąca zasugerowała, że występujące zanieczyszczenie jest wynikiem stosowania mazutu jako opału w kotłowni gospodarstwa ogrodniczego. W dniu 5 września 2009 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w O. przeprowadzili dowód z oględzin w terenie potwierdzając, że na ziemi, na terenie działki skarżącej, występują czarne plamy jednak gleba nie wykazuje zapachu substancji ropopochodnych. W protokole z oględzin potwierdzono obumieranie trawy i występowanie czarnego nalotu na liściach i korze drzew. Starosta Powiatowy w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r., przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. skargę H. N. dotyczącą zanieczyszczenia substancją ropopochodną terenu jej działki. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska decyzji nakazującej przeprowadzenie działań zapobiegawczych lub naprawczych wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczeń standardów jakości gleby lub ziemi w związku z czym nie doszło do wystąpienia szkody w środowisku. H. N. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. W zażaleniu podniesiono, że właściciel działki sąsiedniej — S. W. w swojej kotłowni jako opał stosuje mazut i w związku z tym skarżąca nie wie czy są zachowane normy bezpieczeństwa BHP i p/poż. a także czy został dokonany odbiór instalacji przez Urząd Dozoru Technicznego. H. N. wskazała w zażaleniu, że z przewodu kominowego kotłowni (oklejonego taśmą) na działce sąsiedniej wydziela się czarna maź. W dalszej części zażalenia poinformowano, że degradacja roślin (usychanie drzew i obumieranie trawy) następuje bardzo szybko. H. N. zarzuciła również organowi niewykonanie wszystkich oznaczeń, wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2010 r. znak: o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia szkody w środowisku na terenie działki nr [...] należącej do H. N. oraz na terenie działki nr [...] należącej do S. W. położonych w J. gmina K. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.), zgodnie z jej art. 2, mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanymi przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Pomiędzy działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a wystąpieniem szkody w środowisku musi występować związek przyczynowy. Działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku została wymieniona w art. 3 ww. ustawy. W określonym w tym przepisie katalogu takich działalności wymieniono m.in. działalność z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 - t.j. ze zm.) eksploatację instalacji wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w przedmiotowej sprawie ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, iż eksploatacja kotłowni przez S. W., nie wymaga — ze względu na jej moc — uzyskania pozwolenia. Jeżeli nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie to należy przyjąć, że eksploatacja kotłowni nie jest działalnością stwarzającą, ryzyko szkody w środowisku. Tym samym niewystępowanie w sprawie działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku wyklucza możliwość zastosowania przepisów ustawy "szkodowej". Zdaniem organu odwoławczego podobnie jest z drugą częścią warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tj. spowodowania szkody w środowisku przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Jak wynika z tego zapisu pomiędzy szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska musi zachodzić związek przyczynowy. Skarżąca twierdzi, że do degradacji roślinności a także zanieczyszczenia gleby na jej posesji doszło na skutek eksploatacji kotłowni mazutowej. Zgodnie z zapisami art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej definicja podmiotu korzystającego ze środowiska jest tożsama z definicją takiego podmiotu zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska gdzie za podmiot korzystający ze środowiska uznawany jest: * przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, * jednostka organizacyjną niebędącą takim przedsiębiorcą, * osoba fizyczna niebędącą podmiotem, o którym mowa wyżej, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Zgodnie z przytoczoną regulacją podmiotem korzystającym ze środowiska jest min. osoba fizyczna, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Pozwoleniem natomiast, w rozumieniu art. 3 pkt 29 ustawy Prawo ochrony środowiska jest pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii i jest o nim mowa w art. 181 ust. 1 tejże ustawy. Ponieważ, zdaniem organu, eksploatacja kotłowni nie wymaga uzyskania pozwolenia, tym samym S. W. eksploatujący kotłownię nie może zostać uznany za podmiot korzystający ze środowiska. Nie został więc spełniony warunek zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, bowiem nie doszło do zdarzenia wywołanego działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska i w związku z tym nie można uznać, że doszło do wystąpienia szkody w środowisku. W związku ze zgłoszeniem H. N. wykonane zostały analizy gleby zarówno z jej posesji jak i z nieruchomości S. W. Raporty z tych badań zostały przekazane Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r., Jak wynika z przedłożonych raportów przeprowadzone badania nie wykazały przekroczeń standardów jakości określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). W sprawie nie zaszły więc przesłanki wskazujące na wystąpienie szkody w środowisku. Podobnie jest zdaniem organu odwoławczego z jakością wody, o której mówi skarżąca. Wykonane na jej zlecenie badania wskazują, że woda w badanym zakresie odpowiada wymaganiom określonym w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 ze zm.). Również usychanie drzew i trawy nie stanowi kryterium oceny wystąpienia szkody i tym samym nie może świadczyć o wystąpieniu szkody w środowisku. Zarzut niewykonania wszystkich oznaczeń wymienionych w załączniku do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi należy uznać zdaniem organu za bezzasadny. Ponieważ przedmiotem skargi było oddziaływanie kotłowni mazutowej zlokalizowanej na działce sąsiadującej z działką skarżącej zatem słuszne było ograniczenie badanych parametrów do wymienionych w raporcie z badań. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. N. W skardze podniesiono, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, ponieważ organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie zaszły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącej organ nie wziął pod uwagę brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.) ponieważ w sprawie, co było sygnalizowane przez skarżącą, chodzi o stosowanie przez sąsiada substancji niebezpiecznej jaką jest mazut. Przepisy ustawy "szkodowej" miały więc w tym wypadku zastosowanie. Skarżąca wskazała także, że bezzasadnie organy prowadzące postępowanie nie uznały, że na działce sąsiedniej działalność prowadzona jest przez "podmiot korzystający ze środowiska". Zdaniem skarżącej na działce sąsiedniej prowadzona jest działalność wytwórcza w rolnictwie i z tego względu sąsiad powinien zostać uznany za podmiot korzystający ze środowiska co wynika z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wprawdzie S. W. prowadzi na działce sąsiedniej działalność rolniczą i w tym zakresie jest podmiotem korzystającym ze środowiska jednakże w toku postępowania nie stwierdzono zaistnienia szkody w środowisku i w związku z tym nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy szkodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami min. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę. Rozpoznając sprawę we wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, że organy administracji prowadząc postępowanie nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy do czego obligowała je treść art. 7 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy na działce nr [...] należącej do S. W. położonej w J. gmina K., prowadzona jest działalność przez podmiot korzystający ze środowiska. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia zupełnie nie ustosunkował się do tej kwestii ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przeprowadzone badania nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń. Organ odwoławczy natomiast podał, że S. W. nie może być uznany za podmiot korzystający ze środowiska. W odpowiedzi na skargę natomiast Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że S. W. prowadzi na działce sąsiadującej z działką skarżącej, działalność rolniczą i w tym zakresie jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Powyższe wskazuje na to, że organy administracyjne prowadzące postępowanie nie zajęły w tej kwestii jednoznacznego stanowiska, co prowadzi do wniosku, że stan faktyczny nie został wyjaśniony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejną okolicznością, która nie została w sprawie wyjaśniona jest działanie kotłowni na działce nr [...]. Nie ustalono, czy kotłownia ta ma związek z prowadzoną na terenie działki nr [...] działalnością rolniczą, oraz czy instalacja ta zasilana mazutem nie stwarza ryzyka szkody w środowisku o której mowa jest w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że w toku postępowania skarżąca H. N. wskazywała, że właściciel działki sąsiedniej — S. W. w swojej kotłowni jako opał stosuje mazut oraz, że z przewodu kominowego kotłowni wydziela się czarna maź. Z załączonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej (rury kominowe oklejone taśmą izolacyjną) wynika, że stan techniczny tego obiektu mógł budzić uzasadniony niepokój skarżącej, czy obiekt ten nie stanowi zagrożenia dla środowiska. Wskazać należ, że jednoznaczne ustalenie czy na działce nr [...] jest lub nie jest prowadzona działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku jest konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Okoliczność ta jest równie ważna jak jednoznaczne przesądzenie czy na działce nr [...] prowadzona jest działalność przez podmiot korzystający ze środowiska. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione, co przesądza o wadliwości postanowień organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę Sądu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.