IV SA/Wa 2073/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego M. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes KZGW"), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej "skarżącego") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej "Dyrektora RZGW") z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym, utrzymał decyzję Dyrektora RZGW w mocy. II. Zaskarżona do Sądu decyzja Prezesa KZGW zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta [...] wydał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie zbiornika wodnego na działkach o nr ewid. [...] , [...] i [...]położonych w obrębie geodezyjnym L. , gmina D. . 2. Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji Starosty [...]. Stwierdzenie nieważności powołanej decyzji nastąpiło ze względu na jej niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w D. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. , który obowiązuje na terenie lokalizacji działek objętych decyzją Starosty. 3. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Prezes KRGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1128/11; dalej "wyrok z 2011 r.") uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, że: - stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] ze względu na jej sprzeczność z planem miejscowym było przedwczesne, - Sąd zauważył, że w części ogólnej planu wskazano na dopuszczalność realizacji na użytkach rolnych, w tym działkach należących do skarżącego zbiorników retencyjnych. Natomiast w części szczegółowej planu miejscowego wskazano na wodny kierunek rekultywacji, jak również na dopuszczalność lokalizowania zbiorników wodnych, - według zaleceń Sądu orzekające organy zobowiązane są do poczynienia stosownych ustaleń w zakresie oceny normatywnych relacji zapisów zawartych w części ogólnej i szczegółowej planu miejscowego odnoszących się do przeznaczenia terenu obejmującego działki skarżącego, - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni konieczność prowadzenia odrębnych postępowań nadzorczych wobec decyzji Starosty [...] oraz oceni, czy ustalenia planu miejscowego obejmującego działki gruntu skarżącego w oczywisty sposób wykluczają dopuszczalność rozstrzygnięć zawartych w decyzjach Starosty [...] w rozumieniu art. 64a ust. 2 i art. 125 pkt 2 ustawy prawo wodne. 5. W następstwie przeprowadzonego ponownie postępowania Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes KZGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji: Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Prezes KZGW wskazał w szczególności, co następuje: 1. W ocenie organu odwoławczego, Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r. naruszył w sposób rażący art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (DZ. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), bowiem wydane pozwolenie wodnoprawne naruszało ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. 2. Prezes KZGW wskazał, że zgodnie z § 9 uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D. (dalej "uchwały w sprawie planu miejscowego"), na obszarze objętym planem wyodrębnia się tereny będące przedmiotem przepisów ogólnych i szczególnych, w tym m.in. tereny rolnicze (oznaczone na rysunku symbolem R) oraz tereny zalesień (oznaczone na rysunku symbolem RZL). 3. W obrębie działek objętych niniejszym postępowaniem przeznaczenie terenu jest następujące: a) działka nr [...] - teren rolniczy b) działka nr [...] i nr [...] - tereny zalesień 4. § 15 pkt 8 uchwały w sprawie planu miejscowego ustalono możliwość realizacji na terenach użytków rolnych zbiorników retencyjnych 5. § 33 uchwały w sprawie planu miejscowego ustala dla terenów rolniczych dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające – tj. zbiorniki wodne, a ponadto dopuszczalne przeznaczenie dla terenów rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej- tj. zalesienia lub tereny eksploatacji. 6. Według § 39 uchwały o planie miejscowym dopuszczalne jest przeznaczenie terenów zalesień do eksploatacji kopalin w granicach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolne, czyli w przypadku posiadania V i VI klasy bonitacyjnej, przy zachowaniu warunków rozpoznania i eksploatacji kopalin, zgodnie z przepisami odrębnymi. 7. W trakcie postępowania wyjaśniającego orzekające organy ustaliły, że Starosta [...], jako organ właściwy w sprawie eksploatacji kopalin, nie prowadził postępowania oraz nie opiniował dokumentów związanych z przeznaczeniem na tereny eksploatacji kopalin działek nr [...] i [...]. 8. Na tej podstawie Prezes KZGW, w ślad za organem I instancji przyjął, że na działkach skarżącego nr [...] i [...] zgodnie ustaleniami planu miejscowego istniałaby możliwość realizacji zbiornika wodnego, ale jedynie w następstwie rozpoznania złoża, jako sposób jego rekultywacji lub w przypadku negatywnych wyników badań rozpoznawczych złoża. W trakcie postępowania nie stwierdzono aby takowe postępowanie było prowadzone. 9. W związku z powyższym Prezes KZGW uznał, że Starosta [...] wydając pozwolenie wodnoprawne na wykonanie zbiornika na przedmiotowych działkach rażąco naruszył ustalenia planu miejscowego oraz art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Prezesa KZGW, zarzucając orzeczeniu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że wydana decyzja Starosty [...] narusza ustalenia planu miejscowego. 2. Błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji, polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta [...] , wydając w dniu [...] maja 2009 r. decyzję nie posiadał dostatecznej wiedzy na temat eksploatacji kopalin na przedmiotowym terenie. Na terenie przedmiotowych działek przeprowadzone zostały działania na okoliczność rozpoznania złoża. Z wydanych opinii specjalistycznych jednoznacznie wynika brak potencjału eksploatacyjnego wskazanych terenów. 3. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego oraz pominięcie w toku postępowania dowodów o podstawowym dla sprawy znaczeniu. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych, które nie miały potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzi wątpliwości w ocenie skarżącego, że Starosta [...] w dniu wydania decyzji, tj. [...] maja 2009 r. posiadał wiedzę o działaniach skarżącego związanych z uzyskaniem koncesji oraz prowadzonych na terenie przedmiotowych działek pracach eksploatacyjnych. Powzięcie tej informacji nastąpiło na skutek przeprowadzonej przez Wyższy Urząd Górniczy kontroli. Prowadzone przed Sądem Rejonowym w L. II Wydziałem Karnym postępowanie (sygn. akt [...] ) w sprawie prowadzenia bez wymaganej koncesji eksploatacji kruszywa naturalnego dotyczyło m.in. przedmiotowych działek. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem uniewinniającym skarżącego od zarzucanego mu czynu. Sporządzona w toku sprawy przez biegłego mgr inż. A. Z. opinia z kwietnia 2010 r. wskazywała, iż przeprowadzone na terenie przedmiotowych działek prace potwierdziły, że nie znajdują się tam złoża kopalin- żwiru. O istnieniu ww. opinii wiedział Starosta [...] , ponieważ osoby prowadzące postępowanie administracyjne uczestniczyły w nim w charakterze świadków. 2. Ponadto w ocenie skarżącego, oparcie przez Starostę [...] oceny rażącego naruszenia art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne o regulacje zawarte w planie, które są niejednoznaczne było zabiegiem wadliwym. Zapisy zawarte w planie miejscowym posługują się różnymi pojęciami: "zbiornik retencyjny", "zbiorniki wodne" oraz "rekultywacja w kierunku wodnym". Orzekające organy nie ustaliły w jakiej relacji normatywnej pozostają zapisy części szczególnej planu, które odnoszące się do terenu obejmującego przedmiotowe działki. V. W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). 2. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. Powyższe dotyczy także postępowania prowadzonego po raz drugi przez organ wskutek złożenia przez stronę odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 3. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była ocena, w trybie postępowania nadzwyczajnego (postępowanie nieważnościowe), decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie zbiornika wodnego na działkach o nr ewid. [...] , [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym L. , gmina D. Podkreślenia wymaga, że ocena postępowania nadzorczego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej decyzji była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt 1128/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. W powyższym wyroku zawarto następujące wskazania co do dalszego postępowania: 1. Orzekając ponownie organy dokonają analizy w jakiej relacji normatywnej pozostają zapisy części szczegółowej planu miejscowego odnoszone do terenu obejmującego działki skarżącego, gdzie wymienia się różne pojęcia: "zbiorniki retencyjne" i "zbiorniki wodne" oraz "rekultywacja w kierunku wodnym". 2. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający oceni, czy ustalenia planu miejscowego obejmującego działki gruntu skarżącego w oczywisty sposób wykluczają dopuszczalność rozstrzygnięć zawartych w decyzjach Starosty [...] w rozumieniu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu orzekające organy rozpoznając ponownie sprawę nie wykonały w sposób wyczerpujący wskazań zawartych w wyroku z 2011 r. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie przeprowadzono, zgodnie z wytycznymi Sądu, analizy relacji normatywnej pojęć zawartych w części szczegółowej planu miejscowego odnoszących się do możliwości realizacji na użytkach rolnych zbiorników wodnych. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, natomiast w decyzji organu pierwszej instancji zwrócono jedynie uwagę na brak zarzutów po stronie skarżącego odnoszących się do niejednoznaczności tych pojęć. Niewykonanie w tym zakresie wskazań zawartych w wyroku z 2011 r. stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły treść art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy na działkach należących do skarżącego zapisy miejscowego planu dopuszczały możliwość budowy zbiorników retencyjnych, a tym samym, czy uprawnione było w świetle art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należało mieć na względzie, że realizacja przedmiotowej inwestycji miała odbywać się na działkach o różnym przeznaczeniu. Działka nr [...] miała charakter rolny (oznaczona na rysunku planu symbolem R), natomiast działki nr [...] i [...] przeznaczone były w planie jako tereny zalesień (oznaczone na rysunku planu symbolem RZL). Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do przedmiotowych działek przedstawiają się w następujący sposób: 1. §15 pkt 8 planu – ustalenia ogólne – możliwość realizacji na terenach użytków rolnych zbiorników retencyjnych. 2. § 33 planu - dla terenów rolniczych dopuszczono przeznaczenie uzupełniające - tj. zbiorniki wodne, a ponadto dopuszczono na terenach rolnych na glebach V i VI klasy bonitacyjnej – zalesienia lub tereny eksploatacji. 3. Według § 39 planu - dopuszczalne jest przeznaczenie terenów zalesień do eksploatacji kopalin w granicach nie wymagających uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele niewolne, czyli w przypadku gruntów o V i VI klasie bonitacyjnej, przy zachowaniu warunków rozpoznania i eksploatacji kopalin. Należy zgodzić się z orzekającymi organami, że w świetle powołanych powyżej ustaleń planu miejscowego na działkach skarżącego istnieje możliwość realizacji zbiornika wodnego na gruntach rolnych (działka nr [...]). Jeśli chodzi natomiast o grunty przeznaczone w planie pod zalesienia (działki nr [...] i [...]), możliwość budowy urządzenia wodnego istnieje, o ile potwierdzone zostanie, że na tych terenach prowadzone było postępowanie w kierunku rozpoznania złoża lub eksploatacji kopalin. Zatem o tym, czy istniała możliwość budowy zbiornika wodnego na działkach nr [...] i [...] rozstrzyga warunek rozpoznania lub eksploatacji kopalin. Orzekające organy prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej kwestii ustaliły, że nie było prowadzone żadne postępowanie związane z przeznaczeniem na tereny eksploatacji kopalin działek nr [...] i [...], nie opiniowano również żadnych dokumentów w tej sprawie. Z ustaleniami tymi nie zgadza się skarżący wskazując zarówno w odwołaniu jak i w skardze, że przesłanka w postaci rozpoznania złoża na przedmiotowych terenach została spełniona, czego orzekające organy nie wzięły pod uwagę. W ocenie skarżącego Starosta [...] , będący stroną postępowania w przedmiocie uzyskania koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego na przedmiotowych działkach posiadały wiedzę na temat podejmowanych przez niego prac związanych z rozpoznaniem złoża. Skarżący powołał się na dokument w postaci opinii biegłego mgr inż. A. Z. z kwietnia 2010 r., która to opienia została sporządzona w trakcie postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L. II Wydział Karny, sygn. akt [...] . Z opinii tej w ocenie skarżącego jednoznacznie wynika, że na przedmiotowych działach prowadzone były prace mające na celu rozpoznanie złoża. Wynik tych prac potwierdził, że na działkach o nr [...] i [...] nie znajdują się złoża kopalin- żwiru. Wskazane powyżej względy nakazują uznać, że w niniejszej sprawie nie został ustalony w sposób właściwy stan faktyczny spawy, co miało istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowane w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...]. W ocenie Sądu weryfikacja twierdzeń skarżącego odnośnie prowadzonych prac dotyczących rozpoznania złoża na działkach nr [...] i [...] wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego oraz dowodu z przywołanej przez skarżącego opinii biegłego z 2010 r. Prezes KZGW nie zweryfikowały w żadne sposób wiarygodności informacji przestawionych przez skarżącego w odwołaniu na okoliczność prowadzonego postępowania w sprawie przeznaczenia na tereny eksploatacji kopalin przedmiotowych działek. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Powyższe naruszenie przepisu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik w sprawy, w następstwie czego zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.