IV SA/Wa 2075/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki,, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. M. i J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez zmian danych ewidencyjnych dotyczących granicy - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] po rozpatrzeniu odwołania M. M. i J. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. orzekającą o pozostawieniu bez zmian danych ewidencyjnych dotyczących granicy tj. współrzędnych punktów granicznych położonych na styku działki nr [...] we wsi S. gmina J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że do Starostwa Powiatowego w G. wpłynęły pisma właścicieli działki nr [...] dotyczące podziału sąsiedniej działki [...] i wspólnej granicy, z żądaniem wyprostowania granicy pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...], wydzieloną w wyniku podziału działki nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2009r., którą uchylono decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2008r. również orzekającą o pozostawieniu bez zmian danych ewidencyjnych dotyczących kwestionowanej granicy. Uzasadniając podtrzymanie wcześniejszego stanowiska organ I instancji wyjaśnił, że organ ewidencyjny może na podstawie opracowań geodezyjnych usuwać błędy z operatu ewidencyjnego, jednak opracowanie wykonane na zlecenie organu wykazało, że dane dotyczące tej granicy znajdujące się w różnych operatach tworzonych od założenia ewidencji gruntów są spójne w graniach dokładności pomiarów. Organ podniósł, że wznowienie znaków granicznych, do czego zobowiązał Starostę organ II instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. nie wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a ponadto czynności te wykonywane są na zlecenie i koszt właściciela nieruchomości. Rozpoznając odwołanie złożone przez M. M. i J. J. organ stwierdził, że skarżący kwestionują podział geodezyjny nieruchomości sąsiedniej oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] i wykazaną w ewidencji na tej podstawie granicę pomiędzy wydzieloną działką nr [...] i swoją działką nr [...], a ponadto wykazane na mapie zasadniczej usytuowanie szczegółów sytuacyjnych oraz usunięcie w terenie znaków geodezyjnych. Organ zlecił uprawnionemu geodecie dokonanie analizy przebiegu tej granicy w oparciu o materiał zgromadzony w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym od czasu założenia ewidencji gruntów. W protokole z tej analizy wskazano, że przebieg granicy między działkami nr [...] określony w operacie dotyczącym działki nr [...] jest zgodny z przebiegiem granicy pomierzonej podczas zakładania ewidencji, pomiaru wykonanego do założenia mapy zasadniczej i zgodny z linią istniejącego na gruncie ogrodzenia i ściany budynku. Dalej organ wskazał, że niezależnie od dokonanej analizy dokumentacji geodezyjnej, dokumentami stanowiącymi podstawę wykazania w ewidencji przebiegu granic działki [...] powstałej z podziału działki nr [...] oraz granic działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] są przyjęte do państwowego zasobu mapy sytuacyjne z podziałem tych nieruchomości oraz zatwierdzające te podziały ostateczne decyzje właściwych organów. Dokumenty te wiążą organ ewidencyjny. Zarzuty dotyczące dokumentacji podziałowej mogą być badane w trybie nadzorczym w stosunku do decyzji zatwierdzających podział. Kwestionowana treść mapy zasadniczej lub usunięcie znaków geodezyjnych również nie należą do spraw podlegających załatwieniu w drodze postępowania ewidencyjnego. Dalej wskazano, że wszelkie spory związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości mogą być rozstrzygane w trybie rozgraniczenia nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. M. i J. J., twierdząc, że nie zgadzają się z tym rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu twierdzą, że Wójt Gminy J. zatwierdził operat podziałowy wbrew przepisom prawa, a podział ten jest niezgodny z dokumentami. Formułują zarzut skierowany do pracownika urzędu, że nie wznowił on znaków granicznych, które to czynności można wykonać na podstawie archiwalnych dokumentów. Dalej twierdzą, że akty notarialne, księga wieczysta, operaty podziałowe i mapy nie odzwierciedlają rzeczywistości na gruncie. Skarżący wywodzą, że płot posadowiony przez właściciela działki nr [...] W. S. nigdy nie był i nie jest granicą pomiędzy działkami nr [...]. Z płotu granicę zrobiła pracownica urzędu przy podziale teoretycznym, a tendencyjną analizę zatwierdził organ I instancji. Skarżący kwestionują nieprawidłową analizę geodety uprawnionego A. A. dopasowywującą się do teoretycznego podziału pracownika urzędu. Nie zgadzają się aby uznany przez organ I instancji płot był granicą, gdyż współrzędne na których oparł się A. A. nie są współrzędnymi punktów przebiegu granicy archiwalnej między działkami [...]. W dalszej kolejności skarżący nie zgadzają się z dokumentacją stanowiącą podstawę wykazania w ewidencji gruntów przebiegu spornej granicy. Kwestionują podział działki nr [...] m. in. z tego powodu, że nie mogli odwołać się od tej decyzji. Skarżący wywodzą, że w decyzji nr [...] wymienia się dokumenty, które zawierają błędy i są niewłaściwe. Nie zgadzają się z twierdzeniem, że działka stanowiąca ich własność (nr [...]) powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Kwestionują skierowanie sprawy do postępowania rozgraniczeniowego, bowiem będzie ono prowadzone przez Wójta, który uprzednio zatwierdził błędy swojego pracownika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszyło przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Przede wszystkim należy ponownie podkreślić, że sąd administracyjny nie bada pod względem merytorycznym zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie posiada bowiem specjalistycznej wiedzy, w tym wypadku z zakresu geodezji i kartografii, aby dokonać oceny, czy w istocie ustalone w decyzji dane ewidencyjne dotyczące współrzędnych punktów granicznych położonych na styku działek nr [...] są prawidłowe, czy wymagają zmian – jak twierdzą skarżący. Rolą sądu administracyjnego jest przyjrzenie się działaniom organu w zakresie dochowania norm regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w zakresie zagwarantowania wszelkich praw procesowych stronom, jak również zbadanie, czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię. Takimi przepisami jest ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w szczególności rozdział IV tej ustawy oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z jego treścią przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, a w końcu przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Kluczowe znaczenie ma kwestia, aby wpis był dokonany w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Otóż ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia dokumentacji geodezyjnej, lecz jedynie określa co stanowi prace geodezyjne i kartograficzne. Jako prace takie należy wskazać m. in. projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, wykonywanie zdjęć lotniczych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej. Dalej akt ten w art. 12 stanowi, że wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak przyjął zasadnie organ w zaskarżonej decyzji, dokumentacją w oparciu o którą dokonano wpisu w ewidencji przebiegu spornej granicy były mapy sporządzone do celów postępowania podziałowego wraz z ostatecznymi decyzjami zatwierdzającymi te podziały. Wskazano konkretne numery operatów oraz decyzje administracyjne zatwierdzające te podziały: z dnia [...] lutego 2007r. oraz [...] czerwca 1987r. Sąd po zbadaniu akt administracyjnych stwierdził, że posiadają one stosowne pieczątki i adnotacje o przyjęciu ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Została zatem spełniona wymagana przez przepisy formalna przesłanka wymagająca, aby dokumentacja stanowiąca podstawę wykazania przebiegu granic została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący natomiast nie przedstawili innej dokumentacji spełniającej wymogi przewidziane w przepisach geodezyjnych, z których wynikałby odmienny przebieg tej granicy od tego, który został wskazany w zaskarżonej decyzji. Taka dokumentacja stosownie do przywołanego wcześniej § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków mogłaby stanowić uzasadnienie do dokonania wpisu przebiegu spornej granicy w sposób, w jaki życzyliby sobie skarżący. Odnośnie strony merytorycznej ustalenia przebiegu granic zgodnie w przywołanymi przez organ mapami sporządzonymi na potrzeby postępowania podziałowego, wypowiedział się w analizie niezależny uprawniony geodeta. Stwierdził on, że przebieg granic między działkami nr [...] określony w operacie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 2007r. jest zgodny z przebiegiem granicy pomierzonej podczas zakładania ewidencji gruntów, pomiaru wykonanego do założenia mapy zasadniczej i zgodny z linią istniejącą na gruncie ogrodzenia i ściany budynku. Skarżący nie przedłożyli żadnych konkretnych argumentów podważających powyższe stwierdzenie, a Sąd administracyjny nie ma specjalistycznej wiedzy do badania strony merytorycznej tego dokumentu, podobnie jak organy nie posiadały wystarczającego poziomu wiadomości w tym zakresie. W takiej sytuacji przepisy przewidują możliwość zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Geodeta uprawniony zapoznał się z dokumentacją i zajął stanowisko w znajdującym się w aktach opracowaniu. Nie ma żadnego znaczenia omyłka organu polegająca na stwierdzeniu, że działka skarżących (nr [...]) powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Zarzuty skargi koncentrujące się na prawidłowości dokumentacji stanowiącej podstawę wykazania w ewidencji gruntów przebiegu spornej granicy (głównie dokumentacja podziałowa) niezgodnie z oczekiwaniami skarżących zostały w sposób pośredni ocenione w opracowaniu sporządzonym w toku obecnego postępowania administracyjnego. Jak już nadmienione zostało uprawniony geodeta nie stwierdził, aby wystąpiły tam wadliwości, które wpływają na ustalenie granicy. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów uznając, że nie zaistniały przesłanki do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] ze wsi S. gmina J. Jako mające oparcie w przepisach należy uznać stanowisko organu, że spory związane z przebiegiem granic nieruchomości są rozstrzygane w trybie rozgraniczenia. Stanowi o tym art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stanowi odrębne postępowanie administracyjne uregulowane art. 29 - 39 powołanej ustawy i prowadzone jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz w wypadkach przewidzianych przepisami przez sądy. Jeśli zatem istnieje zdaniem skarżących wątpliwość co do przebiegu granic właściwym trybem postępowania jest rozgraniczenie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.