IV SA/Wa 2077/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. E. i I. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących L. E. i I. B. solidarnie kwotę 697 (sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku L. E. i I. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]10.2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] 05.1950 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Budowlanego, Przedsiębiorstwa Wyodrębnionego, Betoniarnia i Żwirownia w [...] , parceli nr [...] cz. I i cz. II o pow. 18,0515 ha, położonych w obrębie gruntowym [...] , gm. [...], powiat [...], stanowiącej własność G. G. (pkt 2 orzeczenia). Decyzją z dnia [...] .10.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] 05.1950 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwowego Przedsiębiorstwa Budowlanego, Przedsiębiorstwa Wyodrębnionego, Betoniarnia i Żwirownia w [...] , parceli nr [...] cz. I i cz. II o pow. 18,0515 ha, położonych w obrębie gruntowym [...], gm. [...], powiat [...], stanowiącej własność G. G. (pkt 2 orzeczenia). W uzasadnieniu organ naczelny wskazał, iż badane orzeczenie zostało wydane przez organ nieistniejący, wobec czego nie spełnia definicji decyzji administracyjnej i nie może być przedmiotem weryfikacji na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły L. E. i I. B. Minister stwierdził, że podziela ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 r. co do ustalenia kręgu spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie nadzorcze ma na celu zbadania legalności decyzji (orzeczenia) przez pryzmat przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wymienił przesłanki określone w pkt 1 – 6 tego przepisu. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Minister wskazał, iż w pierwszej kolejności jego zdaniem jest ocena czy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] 05.1950r. nr [...] może stanowić przedmiot badania przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Weryfikacji w tym trybie mogą bowiem podlegać jedynie akty administracyjne, tj. decyzje i postanowienia, przy czym dla charakteru prawnego czynności organu przesądzające znaczenie ma jego treść, a nie forma (np. tytuł). Organ zaznaczył, iż zgodnie stanowiskiem doktryny, dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych rozumianych jako władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18). Zatem, zdaniem organu, warunkiem koniecznym każdej decyzji administracyjnej, jest wydanie jej przez organ administracji. Organ wskazał, iż w dniu 13 kwietnia 1950 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Stosownie zaś do art. 33 ust.1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., zniesione zostały m.in. stanowiska wojewodów, a ich uprawnienia - w myśl art. 37 ustawy - przejęły rady narodowe oraz ich organy. Jednocześnie w ustawie z dnia 20 marca 1950 r. brak było przepisów przejściowych opóźniających likwidację organów, o których mowa w art. 33 ustawy. Minister stwierdził, iż w związku z powyższym w dacie wydania orzeczenia nie istniał już Wojewoda [...], zaś jego kompetencje przejęło Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Tym samym orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] 05.1950 r. zostało wydane przez organ nieistniejący i jako takie nie spełnia definicji decyzji administracyjnej, co oznacza, że stanowi tzw. decyzję nieistniejącą (actus non existens). Powyższa okoliczność nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Ministra w omawianym przypadku nie można uznać, aby Wojewoda [...] działał jako organ niewłaściwy. Aby bowiem doszło do wydania decyzji przez organ niewłaściwy, to niezbędne jest, żeby organ ten w ogóle istniał w obrocie prawnym jako organ administracji (por. E. Śladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2013, s. 44-50). Nie można zatem mówić ani o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, ani o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, albowiem do zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. niezbędne jest uprzednie przesądzenie, iż badany akt stanowi decyzję administracyjną. Za nietrafny organ zarzut, że wydane orzeczenie wywołało skutki prawne w postaci przejęcia nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo Budowlane, Przedsiębiorstwa Wyodrębnionego, Betoniarnia i Żwirownia w [...]. W zgromadzonym materiale dowodowym brakuje bowiem jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż w innych postępowaniach administracyjnych lub sądowych orzeczenie to zostało uznane za istniejące w obrocie prawnym. Z pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] - wynika, że nieruchomość, którą obejmuje orzeczenie z dnia 17.05.1950 r., znajduje się w obrębie [...] gmina [...] i wchodzi obecnie w skład działek nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...], dla których Sąd Rejonowy w [...],[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz w skład działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] . Z treści działu [...] księgi wieczystej nr [...]wynika, że podstawą ujawnienia praw Skarbu Państwa do tej nieruchomości jest zaświadczenie Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 04.1993 r. nr [...]. Z kolei z treści działu II księgi wieczystej nr [...] wynika, że podstawą ujawnienia praw Skarbu Państwa do tej nieruchomości jest zaświadczenie Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 06.1996 r. nr [...]. Przedmiotowe zaświadczenia z dnia 22.04.1993 r. oraz z dnia 26.06.1996 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze [...] i byłego [...] (Dz. U. z [...]r" nr [...], poz. 279, z późn. zm.). Z powyższego zatem wynika, że pomimo doręczenia orzeczenia wnioskodawcy oraz (prawdopodobnie) byłemu właścicielowi nieruchomości, dokument ten nie stanowił podstawy ujawnienia praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości. W związku z powyższym zdaniem organu, badany dokument z dnia 17.05.1950 r., nr [...] stanowi jedynie czynność mającą pozory aktu administracyjnego (decyzji), lecz nie będącej nim. Skargę na powyższą decyzję wniosły L. E. i I. B., reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając jej naruszenie art. 80 k.p.a. , przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mającą wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z ww. przepisu. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej oraz stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r., nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy orzeczenie Wojewody [...] z dnia jest decyzją administracyjną i podlega kontroli w trybie w art. 156 § 1 k.p.a., czy też jest nieaktem, jak uznały organy obu instancji i z tego powodu nie jest możliwa kontrola jej legalności z punktu widzenia przesłanek określonych w § 1 art. 156 k.p.a. Wymienione wyżej orzeczenie nosi datę wydania 17 maja 1950 r., a zatem zostało wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14 poz. 130), która z dniem 13 kwietnia 1950 r. znosiła organy samorządu terytorialnego, organy administracji ogólnej (rządowej) i wyodrębnione organy administracji (art. 32-37). Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, a to oznacza, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. dotychczasowe kompetencje Wojewody [...] do wydania orzeczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, przeszły na nowoutworzony organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] . Z akt sprawy wynika, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu n zostało wydane na podstawie dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U.R.P. nr [...] , poz. [...]) uprzednim przeprowadzonym postępowaniu z wniosku z dnia 22 lutego 1950 r. Zakładów Prefabrykacji- Państwowego Przedsiębiorstwa Wyodrębnionego w [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonych we wsi [...] na rzecz Państwowe Przedsiębiorstwo Budowlane, Przedsiębiorstwo Wyodrębnione, Betoniarnia i Żwirownia w [...] . Orzeczenie to zostało zainteresowanym wysłane w dniu 24 maja 1950 r. Następnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1950 r. zostało w trybie art. 81 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym sprostowane w zakresie nazwy przedsiębiorstwa wnioskującego o wywłaszczenie nieruchomości objętych orzeczeniem Wojewody [...] . Z akt sprawy wynika, że skutkiem obu tych orzeczeń Przedsiębiorstwo prowadziło na wywłaszczonych nieruchomościach działalność polegającą na wydobywaniu żwiru. W tych warunkach za błędne należy uznać stanowisko organu, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. jest nieaktem, gdyż wręcz przeciwnie spełnia ono wszystkie wymogi jakie powinno posiadać orzeczenie organu administracji określone w art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz.U.1928 r., nr 36, poz. 341ze zm.), zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Ewidentnie orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. zmienione następnie decyzją Prezydium WRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. zawiera wszystkie te elementy. W tych warunkach nie można twierdzić, jak to uczynił organ, że to orzeczenie jest nieaktem i wobec tego nie podlega kontroli legalności w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że w przypadku gdy dane orzeczenie, tak jak w tym przypadku, zostało wydane przez organ administracji, który utracił właściwość do jego wydania na rzecz innego nowoutworzonego organu, to zachodzi podstawa do stwierdzenia, że doszło do naruszenia właściwości rzeczowej, a więc taka decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 w pkt 2, , 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że jeśli decyzja obarczona jest jedynie jedną lub kilkoma spośród tak zawężonego katalogu wad, po upływie dziesięcioletniego terminu organ nie może wyeliminować jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, a jedynie pozostawiając wadliwą decyzję administracyjną, wyda rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Jednakże wskazać należy, iż z użytego w art. 156 § 2 k.p.a. sformułowania "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych" w określonych punktach § 1 art. 156 wynika, że nawet po upływie dziesięcioletniego terminu może być stwierdzona nieważność decyzji obarczonej wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a , jeśli tylko decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych a stwierdzono także wystąpienie co najmniej jednej z pozostałych przesłanek nieważności decyzji wymienionych w § 1 pkt 2, 5, i 6. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza bowiem w takiej sytuacji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn innych, niż w nim wymienione. Wprowadzenie jako przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji upływu terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. daje podstawę do podzieleni przesłanek pozytywnych ( art. 156 § 1) na dwie grupy. Pierwszą stanowią przesłanki, których stosowanie nie jest ograniczone żadnym terminem, drugą – przesłanki skuteczne tylko w określonym czasie. Wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1,3, 4 i 7 k.p.a., chociaż są ciężkie, to ulegają sanacji przez upływ czasu. Nie dotyczy to jednak pozostałych wad decyzji, które w każdym czasie muszą stanowić i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na ochronę przedmiotowego porządku prawnego oraz praw o interesów jednostki ( tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1169/07, dostępny w CBOSA). Odnosząc powyższej do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro w orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i od jego doręczenia upłynęło 10 lat, to tym samym ta wada tego orzeczenia z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uległa sanacji. Wobec tego zachodzi konieczność zbadania w trybie nadzoru, czy orzeczenie to zmienione decyzją PWRN w [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. nie jest dotknięte inną wadą powodującą jego nieważność, w tym przypadku rażącym naruszeniem prawa zgodnie z żądaniem skarżących. W tych warunkach należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja z dnia 7 czerwca 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 30 października 2015 r. zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie zachodziły żadne podstawy do umorzenia postępowania z wniosku skarżących z dnia 8 lipca 2013 r., bowiem postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] maja 1950 r. nie stało się bezprzedmiotowe. Wobec takiego stanu rzeczy poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy zostały one sformułowane przedwcześnie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.