IV SA/Wa 2081/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2006 r. ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącej J.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2081/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].08.2006 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].07.2006 r., w której w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r., uchylającej decyzję Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r. i przekazującej do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającego na zmianie użytku "las" na użytek "las ochronny", występującego na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Z. mapa nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Główny Geodeta Kraju wskazał, że zakres informacji gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków określa art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 1086 ze zm.), a uszczegółowiają go przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Z § 68 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków las jest jedną kategorią użytku gruntowego nie podlegającą żądnemu podziałowi, a ewidencja w myśl art. 2 pkt 8 wskazanej ustawy powinna być prowadzona w sposób jednolity dla całego kraju. Natomiast jakkolwiek z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika odesłanie do ustawy o lasach nie oznacza to, że w ewidencji tej wykazuje się wszelkie informacje dotyczące lasów, w tym również informacje dotyczące lasów ochronnych. Odesłanie to obejmuje bowiem przyjęcie definicji lasu, określonej w art. 3 ustawy o lasach oraz stosownie do art. 20 ust. 2 przyjmowanie ustaleń planów urządzeń lasów i uproszczonych planów urządzenia lasu dla określenia granic i powierzchni lasów, w tym i ochronnych, by z kolei można było stan ten uwzględnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mając to na względzie Główny Geodeta Kraju wywiódł, że nie było wolą ustawodawcy ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków informacji dotyczących lasów ochronnych, jak tego chciała J. R., której to wnioskodawczyni stanowisko - bezpodstawnie w ocenie organu naczelnego - podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] w decyzji z dnia [...].02.2006 r., uchylając odmowne rozstrzygniecie Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r. i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Mając to na względzie Główny Geodeta Kraju uznał, iż należało stwierdzić nieważność tego rozstrzygnięcia. Nadto Główny Geodeta Kraju podkreślił, że decyzja z dnia [...].12.2005 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] rażąco narusza także art. 138 § 2 Kpa, bowiem niniejsza sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Głównego Geodety Kraju uchylenie nie było spowodowane koniecznością ponownego rozpoznania sprawy, lecz wynikało z odmiennej interpretacji przepisów prawa, a organ odwoławczy wręcz wskazał w swej decyzji sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Prezydenta miasta K.. W wyniku wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie prezentując takie samo stanowisko w sprawie. Jednocześnie odnosząc się do jej wniosku o wyłączenie pracowników organu administracji publicznej, którzy uprzednio orzekali w tej sprawie przygotowując decyzję z dnia [...].07.2006 r. wyjaśnił, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do sytuacji, gdy brak jest organu wyższego stopnia. Zatem do postępowań toczących się w trybie art. 127 § 3 Kpa przepis ten nie ma zastosowania. Nie stwierdził także podstaw do zastosowania art. 23 § 3 Kpa. J. R. tak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i we wniesionej skardze sprzeciwiła się stwierdzeniu nieważnośći decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r., uchylającej decyzję Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r. i przekazującej mu do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającego na zmianie użytku "las" na użytek "las ochronny". W jej przekonaniu ewidencja gruntów i budynków winna zawierać również informację co do faktu, iż dany las jest lasem ochronnym. Zarzuciła także, iż to postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym wyprzedziło zakończenie się postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, które winno być kontynuowane przez Prezydenta miasta K., po uchyleniu jego decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...].02.2006 r. Podkreśliła także, iż nie wnosiła o zmianę użytku w ewidencji, ale o uwidocznienie stanu prawnego, jakim jest - las ochronny, co winno być uczynione w oparciu o § 46 pkt 2 cyt. rozporządzenia, jako wprowadzenie z urzędu zmiany wynikającej z aktu normatywnego. Podkreśliła także, iż z faktu braku odzwierciedlenia w ewidencji, iż dany las ma charakter lasu ochronnego wynika szereg niedogodności począwszy od naliczania podatków od lasów, ich wysokości, poprzez obrót nieruchomościami leśnymi a skończywszy na kwestii ochrony środowiska i systemu ekologicznego kraju, bowiem wolą ustawodawcy było by część lasów była specjalnie chroniona. Zatem zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez błędne przyjęcie, że brak uwidocznienia konkretnego stanu prawnego nie stoi na przeszkodzie realizacji wskazanych przepisów. W jej przekonaniu interpretacja przedmiotowych przepisów dotyczących wpisu do ewidencji lasu ochronnego dokonana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], który uchylił odmowną decyzję organu I instancji była prawidłowa i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności z urzędu tego rozstrzygnięcia. Podobnie jak w piśmie procesowym z dnia 4.08.2006 r. w skardze ponownie zarzuciła - w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 24 § 3 Kpa -bezpodstawną odmowę wyłączenia z postępowania trojga pracowników Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, którzy przygotowywali pierwszą decyzję w tej sprawie, przez co w jej przekonaniu naruszono art. 7 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 7 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje rejestrowanie stanów prawnych i faktycznych nieruchomości, ale tylko tych, które nakazują przepisy, a nie według uznania. Podkreślił także, iż w istocie kwestia wpływu braku informacji w ewidencji gruntów i budynków o tym, że grunt leśny posiada przymiot "lasu ochronnego" na obrót prawny nieruchomościami wykracza poza jego zakres kompetencji. Zatem decyzja o wpisaniu takiej informacji w ewidencji jako wydana bez podstawy prawnej musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd Administracyjny sprawuje - w zakresie swej właściwości - kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd miał obowiązek zbadania, czy istniały podstawy w niniejszej sprawie do stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r. Sąd, badając legalność zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Głównego Geodety Kraju w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem rozstrzygnięcia te naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa stanowi jeden z wyjątków od reguły ostateczności załatwienia sprawy w wyniku zakończenia postępowania zwykłego. Jest więc odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisanej w art. 16 Kpa. Przy czym stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa -jak to uczynił Główny Geodeta Kraju z decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r., uchylającą decyzję Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r. i przekazującą do ponownego rozpoznania sprawę - wymagało wykazania, iż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, iż Główny Geodeta Kraju upatrywał rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r., uchylającą decyzję Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r. i przekazującą do ponownego rozpoznania sprawę dotyczącą odmowy dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającego na zmianie użytku "las" na użytek "las ochronny", występującego na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym Z. mapa nr [...] - w bezpodstawnym, w jego ocenie, dopuszczeniu przez organ odwoławczy możliwości rejestrowania w ewidencji gruntów i budynków dodatkowej informacji o typie użytku "las", przez zaznaczenie, iż jest to las ochronny. Uznał bowiem, iż obowiązujące przepisy na taki zapis nie pozwalają. Nadto podniósł, iż doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 2 Kpa, ponieważ sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie organ odwoławczy odmiennie zinterpretował obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie. Należy także nadmienić, iż w odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wskazał z kolei drugą przesłankę wynikającą z art. 156 1 pkt 2 oświadczając, iż decyzja, której nieważność stwierdził wydana została bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu obie przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji, wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie zaistniały w niniejszej sprawie. Nie mogły więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w określonym przedmiocie oznacza sytuację, w której nie ma przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania lub też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodziła. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] był organem uprawnionym do kontroli przedmiotowej decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...].12.2005 r., działał więc zgodnie z ustawowym umocowaniem, a jedynie dokonał odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa w zakresie danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków oraz zamiast zastosować art. 138 § 1. pkt 2 Kpa - po uchyleniu orzekając co do istoty sprawy - orzekł w oparciu o § 2. art. 138 Kpa. Rozstrzygnięcie takie było naruszeniem prawa, ale nie stanowiło kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej. Nie mogło więc być potraktowane zarówno jako brak podstawy prawnej, jak i rażące naruszenie prawa. Odnośnie odmiennej interpretacji przez organ odwoławczy przepisów dotyczących zakresu danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków podkreślić należy, że rozróżnienia wymagają przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Duże Komentarze Becka, Wyd. 6, s. 727 i nast). W ocenie Sądu nie zachodziła tu oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, a treścią przepisu. Nie jest to także sytuacja, w której naruszenie prawa przez organ odwoławczy spowodowałoby skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji. Zaznaczyć bowiem należy, iż Prezydent miasta K. nie był związany treścią wywodów zawartych w kasatoryjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r., nie było więc konieczności wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Na marginesie jedynie zaznaczyć trzeba, iż ewidencja gruntów i budynków prowadzona jest w oparciu o dokumenty, a nie ustalenia faktyczne. Zatem winny być w niej ujawniane dane wynikające z dokumentów, w zakresie przewidzianym przez obowiązujące przepisy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze nie można podzielić jej przekonania, iż Główny Geodeta Kraju uchybił przepisom art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 24 § 3 Kpa nie wyłączając od rozpoznania sprawy, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie pracowników, którzy przygotowywali decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [..].07.2006 r. Art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma bowiem zastosowania w sytuacji, gdy z uwagi na brak organu wyższego stopnia stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sprawę ponownie rozpoznaje ten sam organ. Odnośnie przesłanek z art. 24 § 3 Kpa Główny Geodeta Kraju zasadnie wywiódł, iż skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia innych okoliczności, niewymienionych w § 1 art. 24, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności wskazanych pracowników, a za okoliczność taką nie można uznać faktu, iż przygotowali decyzję z dnia [...].07.2006 r. o określonej treści. Nadto niezasadny jest zarzut, iż nie było podstaw do kwestionowania z urzędu, w trybie nadzwyczajnym przedmiotowej decyzji, jako decyzji kasatoryjnej obligującej organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...].02.2006 r. stanowiła decyzję organu odwoławczego, nie było zatem przeszkód procesowych do jej kontroli w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym z urzędu, bez względu na zawarte w niej rozstrzygnięcie, o ile okazałoby się, że została dotknięta jedną z wad kwalifikowanych decyzji administracyjnej, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami.