IV SA/Wa 2083/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta W. decyzją z [...] września 2008r. ustalił - na wniosek W. i P. N. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w obrębie W. W warunkach i wymaganiach dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił m. in. nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 31 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W analizie tekstowej wskazano, iż linię tę wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, a linia zabudowy od ul. [...] przebiega tworząc uskok. Ustalona linia nowej zabudowy jest więc kontynuacją zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego na działce nr [...]. Dalej organ podał, iż na kopii mapy zasadniczej został wyznaczony obszar analizowany tworzący pewną urbanistyczną całość, a analiza przeprowadzona została przez osobę wpisaną na listę architektów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - po rozpatrzeniu odwołania P. N. kwestionującego jedynie ustaloną linię nowej zabudowy -decyzją z [...] października 2008r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał, iż organ pierwszej instancji wyznaczył linię nowej zabudowy zgodnie z ust. 3 wskazanego paragrafu rozporządzenia z racji tego, że linia zabudowy przy ul. [...] w W. przebiega tworząc uskok. Jednocześnie zauważył, iż powoływanie się przez odwołującego w postępowaniu na art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest nietrafne. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [...] października 2008r. Skarżący podniósł, iż linia zabudowy określona w decyzji o Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 warunkach zabudowy została ustalona niezgodnie z prawem. Linia ta jest niezgodna z opinią zarządcy drogi z 2003r., którą załączył do skargi. Skarżący zauważył, iż "przy tej samej kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] w 2006r. wybudowano budynek mieszkalny w odległości 11 m", zadając pytanie "jak ustalono linię zabudowy skoro sąsiednie budynki są odsunięte dużo dalej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, powtarzając i podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [...] października 2008r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta W. z [...] września 2008r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm. - zwanej dalej: ustawą o p.z.p.) -określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie m. in. warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o p.z.p. Jednym z nich, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, a zarazem stanowiącym, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 500). Dalej należy zauważyć, iż szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - zwane dalej: rozporządzeniem). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. (czyli w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Tak więc decyzja o warunkach zabudowy, oprócz części tekstowej, powinna zawierać część graficzną obrazującą linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i załączniki obrazujące warunki analizy w postaci tekstowej i graficznej. Zgodnie z powyższym wśród cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienia się linię zabudowy, której sposób ustalania również określa wyżej wymienione rozporządzenie. Stosownie do § 4: ust. 1 - obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ust. 2 - w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, ust. 3 - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, ust. 4 - dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ponadto wskazać należy, iż sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w myśl art. 60 ust. 4 ustawy o p.z.p. - powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg ten odnosi się do merytorycznej części tej decyzji, a więc do elementów określonych w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w ust. 4 oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy (w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, publ. Lex). Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 Przekładając powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - w sprawie tej nie tylko doszło do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ale i również przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak podkreślono prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p., nadto wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z niezbędnych elementów rozstrzygnięcia. Analiza (tak tekstowa, jak i graficzna) jaką organ pierwszej instancji sporządził w sprawie nie odpowiada wymogom wynikającym z cytowanego rozporządzenia. Z analizy graficznej wynika, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w zasadzie tylko w dwóch kierunkach od działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Mianowicie od punktów A i D w kierunku zachodnim i od punktów B i C w kierunku wschodnim - patrząc od frontu działki (tj. od ul. [...]), do tego nieobejmujących takiej samej odległości. Przedstawione zakreślenie obszaru analizowanego doprowadziło do wzięcia pod uwagę zabudowy istniejącej po zachodniej stronie obszaru planowanej inwestycji (usytuowanej w zasadzie jedynie na działce [...]), z pominięciem zabudowy znajdującej się po wschodniej stronie od frontu działki objętej wnioskiem (zwartej i mającej dostęp do drogi publicznej także od ul. [...]). Oznacza to po pierwsze, że granice obszaru analizowanego nie wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki równomiernie wokół działki [...]; po drugie nie uzasadniono tak przyjętych granic obszaru analizowanego. Tymczasem oczywistym jest fakt, iż obowiązkiem organu, w celu przedstawienia stronom postępowania motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania ich do swej decyzji, było wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyny przyjęcia, tak zróżnicowanego odległościowo, a zarazem przekraczającego trzykrotną szerokość frontu działki inwestora (we wskazanych kierunkach), obszaru analizowanego. W kontrolowanej sprawie wątpliwości Sądu wzbudził także fakt posiadania stosownych uprawnień przez osobę sporządzającą projekt decyzji. Wprawdzie organ Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 pierwszej instancji w treści decyzji o warunkach zabudowy zamieścił informację o jej sporządzeniu przez osobę wpisaną na listę architektów, niemniej jednak okoliczności tej nie potwierdza materiał dowodowy sprawy. W aktach sprawy brak bowiem stosownego dowodu potwierdzającego członkostwo mgr. inż. W. R. w samorządzie architektów. Ponadto w treści pieczęci jaką posługuje się sporządzający projekt decyzji nie figuruje numer wpisu na ww listę, który to numer zwyczajowo zawiera tego typu pieczęć. Wykazane powyżej naruszenia przepisów prawa są uchybieniami, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z kolei odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do zarzutu skargi dotyczącego przebiegu obowiązującej linii zabudowy, mając za podstawę obszar analizowany w granicach wyznaczonych przez organ, nie można nie zgodzić się ze skarżącym, iż ustalenie linii zabudowy opisane w stanie sprawy może budzić jego uzasadnione wątpliwości. Otóż - jak przedstawiono wyżej - obowiązującą linię zabudowy, w odległości 31 m od krawędzi jedni, organ w ustalił jako kontynuację linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego na działce [...] na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, tłumacząc iż istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich od ul. [...] przebiega tworząc uskok. Wynika z tego, iż organ ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości 31 m od krawędzi jezdni w oparciu o powołany przepis biorąc pod uwagę jedynie sąsiednią zabudowę objętą analizą, co z kolei oznacza, iż wyznaczonego przebiegu linii zabudowy nie uzależnił od istniejącej czy planowanej drogi. Tymczasem skarżący przez cały tok sprawy podnosi, iż "zajętość terenu pod drogę dojazdową" jest zbyt duża, nadto zauważa, iż "przy tej samej kategorii drogi wojewódzkiej nr [...] wybudowano drogę dojazdową i wystarczyło 12 m terenu, a także budynek mieszkalny w odległości 11 m od krawędzi drogi nr [...]", czyli ustaloną linię zabudowy wiąże z przebiegiem drogi. Na potwierdzenie stawianych twierdzeń powołuje się także na decyzję o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2004r. wydaną przez Burmistrza Miasta W., a dotyczącą działki sąsiedniej nr [...], w której linię zabudowy od krawędzi jezdni ul. [...] wyznaczono w odległości 15 m. Obowiązkiem organu było więc także odniesienie się do powyższych twierdzeń skarżącego, z jednoczesnym wyjaśnieniem przyjętych ustaleń, zgodnie z zasadą wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy unormowaną w art. 9 K.p.a. i zasadą przekonywania wynikającą z art. 11 K.p.a. Sygn. akt IV SA/Wa 2083/08 Organ odwoławczy - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a. - obowiązany był ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co oznacza iż jego rola nie miała ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W razie więc gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunął naruszeń przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i utrzymał w mocy naruszającą prawo decyzję tego organu, wydał również decyzję wadliwą. W konsekwencji powyższego organ - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wobec uznania, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a - orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.