IV SA/Wa 2084/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 czerwca 2024 r., znak sprawy DNI.gn.613.2.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r. znak DNI.gn.613.2.2024 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2023 r. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. G. S. wnioskiem z dnia 24 października 2023 r. wystąpił do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Powiatową Komisję Ziemską (dalej PKZ) w P. w dniu [...] sierpnia 1953 r. na rzecz M. T. obejmującego gospodarstwo o pow. 5,19 ha, położone w gromadzie M., gmina L. Następnie pismem z dnia 7 listopada 2023 r. wnioskodawca cofnął swój wniosek z dnia 24 października 2024 r. prosząc o niewszczynanie w tej sprawie postępowania. W tym samym dniu (tj. 7 listopada 2023 r.) G. S., reprezentowany przez adwokata K. K., złożył do Wojewody P. nowy wniosek, w którym domagał się stwierdzenia nieważności: 1) aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] wydanego przez PKZ w P. oraz 2) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania ziemi nr [...] w zakresie ustalenia granic gospodarstwa oraz jego szacunku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 158 § 3 k.p.a., Wojewoda M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń. W uzasadnieniu organ powołał, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. znak [...]. W odniesieniu do orzeczenia o wykonaniu aktu własności ziemi Wojewoda wskazał, że przeszkodę do wszczęcia postępowania w tej sprawie stanowił art. 158 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do dnia złożenia wniosku upłynęło trzydzieści lat. W złożonym zażaleniu G. S. podniósł, że nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu z dnia [...] sierpnia 1953 r., ponieważ ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (nie ma więc stanu powagi rzeczy osądzonej) i nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r., ponieważ brak jest dowodów doręczenia tego orzeczenia (nie da się więc ustalić, czy od jego doręczenia upłynęło trzydzieści lat). Powołanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu wskazano, że do przyczyn objętych dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy sytuacja, w której konkretna sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną lub gdy wszczęciu postępowania sprzeciwiają się obowiązujące przepisy. Organ ustalił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] wydanego przez PKZ w P. już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] września 2022 r. znak: [...]. Minister uznał, że pomimo tego, że decyzja ta nie rozstrzygała sprawy w sposób merytoryczny, to jednak przesądzała istotne dla niej kwestie, a mianowicie, że sprawa ta podpada pod przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). W decyzji tej Wojewoda powołał się na orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. o wykonaniu aktu nadania ziemi nr [...] wskazując, że sam akt nadania ziemi musiał zostać skutecznie doręczony przed wydaniem tego orzeczenia, a najpóźniej przed jego uprawomocnieniem (tj. przed 21 września 1953 r.). Wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu wpłynął natomiast do organu w dniu 23 kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ kwestia podpadania omawianej sprawy pod przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 1 września 2022 r., to wbrew podniesionemu zarzutowi, niedopuszczalne staje się badanie jej na nowo, na skutek złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku. Tym samym wszczęcie żądanego przez skarżącego postępowania oraz powtórne ustalanie daty doręczenia aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. nie jest możliwe. Minister uznał, że nie jest możliwe również wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...]. Organ wskazał, że nie zachowały się wprawdzie dokumenty potwierdzające w sposób bezpośredni okoliczność jego doręczenia ale po upływie kilkudziesięciu lat akta sprawy często są bowiem niepełne i nieodnalezienie potwierdzeń doręczenia (lub innych dokumentów) nie przesądza, że ich nie było. Organ stwierdził, że zgromadzona dokumentacja wskazuje jednak, że orzeczenie to stanowiło podstawę wpisu prawa własności w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej - o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta G. z dnia [...] września 1954 r. o założeniu księgi wieczystej nr [...] i dokonaniu w niej wpisu prawa własności dla nadanej nieruchomości. Z danych zawartych w tym postanowieniu wynika, że wniosek o dokonanie wpisu prawa własności (na podstawie orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...]) został złożony 30 września 1953 r., a wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] września 1954 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje w ocenie Ministra, że orzeczenie z dnia 20 sierpnia 1953 r. zostało doręczone (ogłoszone), ponieważ do sądu można było przekazać tylko orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie ogłoszone/doręczone i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. Z powyższych względów organ uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. nastąpiło przed 30 września 1953 r. (tj. przed złożeniem wniosku o wpis prawa własności M. T. w księdze wieczystej). Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. wpłynął natomiast do Wojewody P. w dniu [...] listopada 2023 r. - w tej dacie obowiązywał już art. 158 § 3 k.p.a., a więc postępowanie nieważnościowe nie mogło zostać wszczęte. G. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. zachodzi inna uzasadniona przyczyna z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, stanowiąca powagę rzeczy osądzonej, podczas gdy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, bowiem poprzednia sprawa nie została zakończona decyzją rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że od dnia doręczenia decyzji - orzeczenia o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. upłynęło trzydzieści lat, podczas gdy brak jest informacji o skutecznym doręczeniu tej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wszczęcia postępowania, 3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego dokonaną przez organ co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. zostało doręczone, przyjmując domniemanie doręczenia, w sytuacji gdy Wojewoda P. w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2023 roku, znak sprawy: [...], przyznaje, iż nie posiada żadnych dowodów doręczenia, ani rzeczonego aktu nadania, ani orzeczenia o wykonaniu tegoż aktu nadania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na potwierdzenie zasadności sformułowanych zarzutów oraz wskazano m.in., że organ nie rozważył nowych okoliczności wskazanych przez stronę, które nijako zmieniają stan faktyczny sprawy od sprawy prowadzonej wcześniej przez Wojewodę P. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń z dnia [...] sierpnia 1953 r. i [...] sierpnia 1953 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania – w przedmiotowej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący jest stroną postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane a dotyczą sytuacji gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie, bądź też gdy przyczyny te związane są z przedmiotem postępowania administracyjnego. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzenie wyżej wymienionych przesłanek nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] wydanego przez PKZ w P. już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia 1 września 2022 r. znak: [...]. Słuszne było stanowisko organu, że pomimo tego, że decyzja ta nie rozstrzygała sprawy w sposób merytoryczny, to jednak przesądzała istotne dla niej kwestie, a mianowicie, że sprawa ta podpada pod przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Jak zasadnie ustalił organ, w decyzji tej Wojewoda powołał się na orzeczenie PPRN w P. o wykonaniu aktu nadania ziemi nr [...] wskazując, że sam akt nadania ziemi musiał zostać skutecznie doręczony przed wydaniem tego orzeczenia, a najpóźniej przed jego uprawomocnieniem (tj. przed 21 września 1953 r.), natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu wpłynął do organu w dniu 23 kwietnia 2020 r. Prawidłowa była zatem ocena, że ponieważ kwestia podpadania omawianej sprawy pod przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 1 września 2022 r., to niedopuszczalne jest badanie jej na nowo, na skutek złożenia przez G. S. kolejnego wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. Tym samym wszczęcie żądanego przez skarżącego postępowania oraz powtórne ustalanie daty doręczenia aktu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1953 r. nie jest możliwe z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Wojewody z dnia 1 września 2022 r., co przesądza, że sprawa nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. nie może być powtórnie merytorycznie rozstrzygana z uwagi na przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Powołana decyzja nie została zaskarżona przez strony, ma walor ostateczności. Merytoryczne rozpoznawanie wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. prowadziłoby więc do sytuacji, w której organ w pierwszej kolejności ponownie badałby okoliczności związane ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r., co nie jest jednak dopuszczalne. Rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że zachodzą okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi w toku poprzednio prowadzonego postepowania Wojewoda P. ostatecznie rozstrzygnął sprawę uznając, że zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W tym celu Wojewoda analizował kwestę doręczenia i ogłoszenia orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r., dokonał ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie oraz wyraził swą ocenę prawną na bazie dokonanych ustaleń. W tej sytuacji nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów strony w zakresie niezbadania powoływanych w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności świadczących o przestępczym charakterze wydanych orzeczeń, wątpliwości w zakresie ich doręczenia i niezbadaniu przez organ nowych okoliczności wskazanych przez stronę, które w jej ocenie zmieniają stan faktyczny sprawy od sprawy wcześniej prowadzonej przez Wojewodę. Również prawidłowe jest stanowisko organu w zakresie braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...]. Jak słusznie stwierdził organ nie zachowały się dokumenty potwierdzające w sposób bezpośredni okoliczność jego doręczenia ale bezsprzecznie orzeczenie to stanowiło podstawę wpisu prawa własności w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej - o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta G. z dnia [...] września 1954 r. o założeniu księgi wieczystej nr [...] i dokonaniu w niej wpisu prawa własności dla nadanej nieruchomości. Organ prawidłowo ustalił, że wniosek o dokonanie wpisu prawa własności (na podstawie orzeczenia PPRN w P. z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...]) został złożony 30 września 1953 r., a wpisu do księgi wieczystej dokonano [...] września 1954 r. Bezsprzecznie więc orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. weszło do obrotu prawnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wpłynął natomiast do Wojewody P. w dniu 13 listopada 2023 r., a więc po 30 latach. W tej dacie obowiązywał już art. 158 § 3 k.p.a., a więc postępowanie nieważnościowe nie mogło zostać wszczęte. Zgodzić się należy z organem, że ustawodawca nie przewidział w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. obowiązku doręczenia orzeczenia wszystkim stronom postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela również pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 (CBOiSA), w którym wskazano:" Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni argumentację wyrażoną w wyroku z 13 lutego 2024 r. I OSK 2652/20, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Podzielić należy również stanowisko, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". Sąd kasacyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. podkreślił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12, wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16, wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Tak więc może wejść do obrotu i wywoływać skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki NSA z 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, oraz z 26 lipca 2013 r. w sprawie II OSK 718/12). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że doręczenie orzeczenia podmiotowi zewnętrznemu i podjęcie czynności prawnych na jego podstawie, to jest dokonanie wpisu prawa własności w księgach wieczystych uznać należy za jego doręczenie również w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z uwagi na fakt wejścia owego orzeczenia do obrotu prawnego." Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi sformułowane w pkt 2 i 3. Również bez wpływu na prawidłowość stanowiska organu pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia daty sporządzonego do Sądu Powiatowego w G. wniosku o założenie nowej księgi wieczystej. Stwierdzić należy, że wniosek o założenie księgi wieczystej został wysłany do Sądu [...] września 1953 r., nie jest więc wykluczone, że samo pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. zostało przygotowane zawczasu tj. [...] września 1953 r., czyli jeszcze przed uprawomocnieniem się orzeczenia z [...] sierpnia 1953 r. Pieczęć o prawomocności mogła przecież zostać naniesiona na orzeczenie w dacie późniejszej, ale przed wysłaniem pisma wraz z orzeczeniem do sądu wieczystoksięgowego. Nie zmienia to jednak faktu, że na podstawie tego orzeczenia sąd wieczystoksięgowy wydał w dniu [...] września 1954 r. postanowienie o założeniu księgi wieczystej, w więc orzeczenie z [...] sierpnia 1953 r. niewątpliwie weszło do obrotu prawnego ponad 30 lat przed datą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Tym samym brak było podstaw do podważenia legalności wydanego rozstrzygnięcia i w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji