IV SA/Wa 2085/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. W. zwanego dalej skarżącym, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] przyznającej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż skarżący we wniosku z dnia 14 czerwca 2004 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. zadeklarował do płatności osiem działek ewidencyjnych, położonych w powiecie [...], gminie S., obrębach ewidencyjnych: S. oraz L. a przeprowadzona w miejscu, dnia 24 sierpnia 2004 r. kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Natomiast ponowna kontrola w dniach 13-18 stycznia 2005 r. oraz w dniu 25 kwietnia 2005 r. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni przedmiotowych działek o więcej niż 2 ha. Art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. nakazuje stosowanie art. 32 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. który ustanawia szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 ( Dz. U. W. E. Nr L 327 z 12 grudnia 2001 r. ) Tym samym decyzja Kierownika Biura Powiatowego AriMR w K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 kpa i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W., zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. art. 77§1, §3, art. 78 . art. 78 §1 i art. 79 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia i bez jego udziału , zignorowanie wyników wcześniejszej kontroli przeprowadzonej z udziałem skarżącego, a także pominięcie wniosków o dokonanie ponownych oględzin z jego udziałem. W uzasadnieniu skarżący powołał się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego . W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270-dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2005 r. naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Istotą niniejszej sprawy jest w ocenie Sądu zagadnienie prymatu stosowania przez organy administracji przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami", organ nadzoru, prowadząc postępowanie, zobowiązany jest przyjąć za podstawę do oceny legalności decyzji, przepisy prawa unijnego z pierwszeństwem wobec prawa krajowego, jeżeli przepisy prawa unijnego zawierałyby odmienności procesowe w stosunku szczególnie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Takich odmienności procesowych, przepisy powołanych w zaskarżonej decyzji rozporządzeń unijnych jednak nie zawierają, i to zarówno wobec postępowań o przyznanie dopłat do gruntów rolnych, jak i wobec nadzwyczajnych postępowań służących ocenie legalności tych decyzji. Nie wynika z nich również wyłączenie chociażby niektórych zasad procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, jeśli, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, z unormowań rozporządzeń nie wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, prowadzone na podstawie art. 156 kpa, jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do pozbawienia mocy obowiązującej decyzji dotkniętej jedną z wad nieważności określonych w §1 tegoż artykułu, i to od chwili jej wydania. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi zatem wyjątek od zasady stabilności decyzji (art. 16 §1 kpa), dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w cytowanym przepisie . Należy zaznaczyć, iż takie postępowanie jest postępowaniem nowym i odrębnym od zakończonego weryfikowaną decyzją, przy czym mają do niego zastosowanie wszystkie zasady jego prowadzenia określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego i zapewnienia wszystkim jego stronom czynnego udziału, a przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ nadzoru nie może jednak dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, a jedynie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania weryfikowanej decyzji Podstawą rozstrzygnięcia sprawy mogą być jedynie takie dowody, które zostały przeprowadzone w ramach postępowania w danej sprawie a nie przed wszczęciem postępowania. W myśl art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE L 327 z 12.12.2001 r. ze zm.), na który powołał się Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopiero w odpowiedzi na skargę, kontrola na miejscu jest niezapowiedziana, jednakże została ona przeprowadzona na gruntach skarżącego przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. i miała charakter sprawdzający, dlatego też nie może być kwalifikowana w niniejszej sprawie jako wyłączająca zasady postępowania dowodowego obowiązujące po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Była ona spowodowana informacją z Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w K. o wypalaniu słomy oraz pozostałości roślin na gruntach skarżącego i dopiero jej wynik dał podstawę do wszczęcia postępowania oceniającego legalność decyzji przyznającej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Ustawodawca w art. 7 kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza art. 77 § 1 nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z tą zasadą koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w treści art. 10 kpa. Organy nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] marca 2005 r. miały zatem z mocy art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyjaśnić, czy organ wydający tę decyzję posiadał wiedzę o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w dniach 13-18 stycznia 2005 r., skoro w systemie informatycznym obsługującym proces przyznawania i wypłacania płatności nadal pozostawał protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2004 r., nie stwierdzający nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek Organy nadzoru, nie dokonały także oceny wartości dowodowej protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2005 r., jako dowodu stwierdzonych okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r., podczas, gdy działając w trybie art. 156 kpa miały obowiązek ocenić stan faktyczny i stopień jego udokumentowania istniejący w dniu wydania ocenianej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Nawet jednak przy stwierdzeniu, iż stan faktyczny ustalony przez organ wydający decyzję z dnia [...] marca 2005 r. nie był prawidłowy, dokonywanie ustaleń faktycznych w postępowaniu nieważnościowym, mogło służyć jedynie wykazaniu nieprawidłowego działania przez organ przyznający dopłatę, ale z zachowaniem zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wynikającej z art. 10 §1 kpa, a wyrażającej się m.in. w możliwości zgłaszania wniosków dowodowych na podstawie art. 78 §1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. zostało wszczęte z urzędu, natomiast za podstawę oceny jej legalności uznano wyniki kontroli przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. O ile zatem przeprowadzone kontrole w dniach 13-18 stycznia 2005 r. i w dniu 25 kwietnia 2005 r. mogły być niezapowiedziane, zgodnie z art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U. UE L 327 z 12.12.2001 r), co wyklucza (uwzględniając art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) dopuszczalność formułowania wobec tych kontroli zarzutu naruszenia art. 79 kpa, o tyle po wszczęciu postępowania nieważnościowego, organy nadzoru miały obowiązek, stosownie do art. 78 §1 kpa, uwzględnić wnioski dowodowe skarżącego, jako dotyczące istotnych okoliczności w sprawie, skoro wnioski te dotyczyły okoliczności uczynionych przez organy nadzoru za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie wykluczają bowiem uwzględnienia wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego na podstawie art. 78 §1 kpa i następnie dokonywania ich oceny na podstawie art. 80 kpa zwłaszcza, gdy celem prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest przyznanie dopłaty, lecz ocena legalności decyzji, w której taką dopłatę już przyznano. W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z naruszeniem art. 107 §3 kpa, nie ustosunkował się do wszystkich protokołów kontroli oraz do wniosków dowodowych A. W., przyjmując za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. jedynie wyniki kontroli przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania nieważnościowego (w dniach 13-18 stycznia 2005 r. i w dniu 25 kwietnia 2005 r.), wskazujące na istnienie rozbieżności między danymi przyjętymi do decyzji z dnia [...] marca 2005 r., a danymi wynikającymi z pomiarów w terenie. W tym względzie, na organie nadzoru ciążył z mocy art. 7 i art. 80 kpa obowiązek dokonania oceny także protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 24 sierpnia 2004 r., zwłaszcza, iż kontrola ta, przeprowadzona z udziałem skarżącego, również polegała na dokonaniu pomiarów na gruncie a w wyniku której nie stwierdzono zawyżenia powierzchni zadeklarowanych we wniosku o dopłaty działek gruntu, które poddano kontroli. Organ nadzoru nie wyjaśnił również, czy stwierdzone w toku kontroli okoliczności faktyczne dotyczące powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku o dopłaty, odmienne od okoliczności przyjętych za podstawę do wydania decyzji o przyznaniu dopłat skarżącemu, spełniają przesłankę z art. 156 §1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też mogą skutkować wznowieniem postępowania jako okoliczności istniejące w dniu orzekania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., ale nieznane temu organowi. Uznanie bowiem rozbieżności obszarowych za przyczynę do wznowienia postępowania nie może skutkować uznaniem jej także za przyczynę do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto, w zaskarżonej decyzji wskazano na rażące naruszenie jedynie przytoczonych norm prawa unijnego, podczas gdy w odpowiedzi na skargę, organ nadzoru podniósł także naruszenie przepisów §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600, ze zm.). Wskazuje to na brak dokonania wszechstronnej oceny legalności decyzji z dnia [...] marca 2005 r, zwłaszcza, że powołanie dodatkowych podstaw prawnych, jako rażąco naruszonych, dopiero w odpowiedzi na skargę, nie może konwalidować konieczności dokonania takich ocen w zaskarżonej decyzji. Reasumując powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż uchybienia te mają istotny wpływ na wynik postępowania i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji zobowiązany jest dokonać oceny wszystkich dowodów zebranych dotychczas w sprawie na okoliczność pomiarów działek zadeklarowanych we wniosku o dopłaty, oraz stosownie do poczynionych ustaleń, dopuścić niezbędne dowody dla dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie przy formułowaniu sposobu rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w ponownej decyzji, po uprzednim wyjaśnieniu prawnej kwalifikacji charakteru stwierdzonych okoliczności w kontekście podstaw do wznowienia postępowania W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U nr 153 poz. 1270) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Stosownie do przepisu art. 152 cyt. ustawy orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.