IV SA/Wa 2085/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. - oddala skargę - IV SA/Wa 2085/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołań R. T. i J. T. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009r. umarzającą postępowanie z wniosku J. T. o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "K." przejęty na rzecz Skarby Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłączony był spod działania tegoż dekretu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2007r. J. T. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie, że majątek ziemski "K." [...] wyłączony był spod działania przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W trakcie postępowania zmarł wnioskodawca. Zostało złożone postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i w miejsce zmarłego wstąpili jego spadkobiercy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009r. umorzył postępowanie. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie było wydane orzeczenie z dnia [...] października 1949r. i brak jest możliwości usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowego orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska "K." o powierzchni 67,7962 ha, stanowiąca własność J. T. podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpoznając ponownie sprawę wskutek złożonych odwołań R.T. i J. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu I instancji. J. T. podaniem z dnia [...] kwietnia 1948r. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych o zwrot gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni ok. 68 ha w gminie K. jako nie podpadającego pod działanie reformy rolnej z uwagi, że użytki rolne wynosiły mniej niż 50 ha. Urząd Wojewódzki po rozpatrzeniu tego podania orzeczeniem z dnia [...] października 1949r. orzekł, że nieruchomość ziemska "K." o powierzchni 67,7962 ha, stanowiąca własność J. T. podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone J. T. w dniu [...] listopada 1949r. Następnie J. T. wnioskiem z dnia [...] grudnia 1956r. wystąpił do Ministra Rolnictwa o uchylenie orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1949r. na zasadzie art. 101 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 1957r. poinformowano J. T., że nie ma podstaw do zmiany orzeczenia z dnia [...] października 1949r. Obecnie złożony wniosek dotyczy stwierdzenia, że majątek ziemski "K." [...] przejęty na rzecz Skarby Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłączony był spod działania tegoż dekretu. Legitymacja J. S. T. do działania wynikała z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T. T., natomiast legitymacja obecnie działających wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S. T. Organ podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie, że majątek ziemski "K." nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało zakończone orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1949r. po rozpatrzeniu wniosku J. T. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne orzeczenie, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe i z tego powodu konieczne było jego umorzenie. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie przez Wojewodę [...], naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w ten sposób, że wydając decyzję o umorzeniu nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, dalej art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w ten sposób, że na cele reformy rolnej została przeznaczona nieruchomość, której powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała obszaru 50 ha. A także naruszenie art. 8 kpa w ten sposób, że organy poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia naruszyły zasadę zaufania obywatela do organów administracji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy powstanie trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania oraz stwierdzony zostanie brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy brak przedmiotu postępowania, osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy czy też brak jest podstawy prawnej, która umożliwiałaby wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania z pewnością istnieje - jest nim majątek "K.". Następcy właściciela J. T. mają interes prawny w złożeniu żądania, a podstawą prawną jest § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie skarżącej prawem strony jest żądanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie jedynie w wypadku, gdy brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Dalej skarga wywodzi, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano na brak oryginałów dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii i to uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Taka sytuacja powoduje, że obywatel ponosi negatywne skutki zaniechan organów administracji, bowiem nie jest winą skarżącej, iż oryginalne dokumenty, które winny znajdować się w aktach zaginęły lub uległy zniszczeniu. W dalszym toku skarga podnosi, że umorzenie postępowania nastąpiło także z tego powodu, że w sprawie była już wydana decyzja w dniu [...] października 1949r. przez Urząd Wojewódzki. Tymczasem w ocenie skarżącej powyższe orzeczenie nie odpowiadało wymogom przewidzianym dla decyzji, stąd też nie stanowi to przeszkody aby obecnie właściwy organ wydał decyzję merytoryczną. W oparciu o zgromadzone dokumenty można stwierdzić, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości J. T. nie przekraczała obszaru 50 ha. Wskazują one na rozbieżności w zakresie oznaczenia powierzchni nieruchomości oraz ich przeznaczenia. Do takich okoliczności zaliczyć należy przede wszystkim rozbieżności pomiędzy urzędowym określeniem powierzchni przez mierniczego przysięgłego J. R., który [...] kwietnia 1948r. w sposób jednoznaczny stwierdził, że użytki rolne majątku J. T. nie przekraczają powierzchni 50 ha. Nie istnieje żaden inny dokument urzędowy sporządzony przez osobę uprawnioną, który wskazywałby inną powierzchnię użytków rolnych. Dopiero dowolnie sporządzone protokoły z dnia [...] stycznia 1949r. oraz [...] sierpnia 1957r. w sposób odmienny określiły powierzchnię gruntów. Wszystkie te rozbieżności winny być rozstrzygane na korzyść skarżącej, co więcej jako podstawę ustaleń faktycznych winny zostać wzięte ustalenia mierniczego przysięgłego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie na wstępie należy stwierdzić, że orzekanie w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) należy do drogi postępowania administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, zarówno w latach 40. ubiegłego wieku, jak również obecnie. Stanowisko powyższe zostało ostatnio ugruntowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r. (sygn. akt I OPS 3/10). Oznacza to, że strona zasadnie, jeśli chodzi o stronę proceduralną, wystąpiła do organu administracji publicznej, nie zaś do sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie, że majątek "K." był wyłączony spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uszło jednak jej uwadze, że z takim samym wnioskiem wystąpił poprzednio właściciel przejętej na rzecz Państwa nieruchomości – J. T. T., który jak wynika z ustaleń organu poczynionych na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, złożył wniosek w trybie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej o uznanie, że nieruchomość ta była wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jako podstawę wniosku powołał wówczas okoliczność, że użytki rolne składające się na majątek nie przekraczały powierzchni 50 ha. Z tego względu majątek "K." nie mógł zostać przejęty na potrzeby reformy rolnej. Wniosek J. T. został załatwiony poprzez wydanie przez Urząd Wojewódzki [...] Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia [...] października 1949r, w którym żądanie nie został uwzględnione. Strona postępowania nie skorzystała z możliwości jego zaskarżenia w trybie odwołania i orzeczenie stało się ostateczne. Ustosunkowywując się do zarzutu skargi, że owo orzeczenie nie spełniało wymogów decyzji administracyjnej, należy stwierdzić, że pogląd ten jest chybiony. Otóż w dacie procedowania obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Przepis art. 75 tegoż rozporządzenia stanowił: "Art. 75. 1. Każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. 2. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. 3. Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu." Analizując po kątem wymienionych warunków, Sąd nie dopatrzył się, aby omawiane orzeczenie nie odpowiadało wymogom, jakie nakładały obowiązujące wówczas przepisy prawa. Następnie w roku 1956 r. J. T. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania, które wówczas stanowiło odpowiednik postępowania nieważnościowego, żądając uchylenia orzeczenia z 1949r. jako wydanego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] października 1957r. poinformował zainteresowanego, że nie ma podstaw do zmiany kwestionowanego orzeczenia. Pismo powyższe powinno zawierać wszystkie elementy decyzji administracyjnej jako, że kończyło postępowanie nadzwyczajne. Jednakże właśnie ono budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z przepisami procesowymi i winno zostać poddane ocenie. W niniejszym jednak postępowaniu strona nie kwestionowała ważności pisma z dnia [...] października 1957r., lecz wszczęła ponowne postępowanie oparte na normie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Niezrozumiały jest także zarzut skargi odnośnie braku dokumentów uniemożliwiający rozpoznanie wniosku. Otóż istotne dla sprawy dokumenty zostały zgromadzone, zostały poddane ocenie i stanowiły materiał dowodowy przy orzekaniu przez organy. Obecnie składając wniosek o wyłączenie majątku "K." spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wnioskodawca J. S. T., a następnie jego spadkobiercy wskazywali tę samą okoliczność faktyczną, która legła u podstaw wniosku złożonego w latach 40. ubiegłego wieku. Mianowicie powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa nie przekraczała powierzchni 50 ha. Organ zatem procedowałby ponownie w tej samej sprawie, co byłoby niedopuszczalne, istnieje bowiem w tym przedmiocie ostateczna decyzja administracyjna. Nie zmieniły się okoliczności sprawy, które dawałyby podstawy do ponownego jej prowadzenia. Inną natomiast jest kwestią, czy owo orzeczenie z dnia [...] października 1949r. nie jest dotknięte wadą nieważności, tudzież zaistniały podstawy wznowieniowe. W tym celu jednak wszczyna się postępowania nadzwyczajne, nie zaś po raz drugi zwykłe. Trafnie zatem organ uznał, że niedopuszczalne byłoby orzekanie po raz wtóry w tej samej sprawie. Pozostaje jeszcze kwestia tożsamości podmiotowej osób wnoszących podanie o wydanie decyzji w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. W związku z upływem czasu żądania nie mógł złożyć ponownie J. T. T. Osoby, które wystąpiły z wnioskiem są spadkobiercami i swoje uprawnienia wywodzą w prostej linii od właściciela przejętego majątku. Tym samym należy przyjąć, że zaistniała tożsamość podmiotowa, uniemożliwiająca ponowne prowadzenie sprawy. Przyjęcie odmiennej wykładni powodowałoby sytuację, że każdy kolejny następca prawny właściciela byłby legitymowany do występowania w trybie przywoływanego § 6 rozporządzenia. Nie mają znaczenia wywody zawarte w skardze odnośnie wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w latach 40., w sytuacji gdy niemożliwie jest ponowne merytoryczne procesowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.