IV SA/Wa 209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IV SA/Wa 209/09 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r, orzekającej, że nieruchomość ziemska położona w obrębie P. w gminie W. o pow. 175,4692 ha, ujawniona w księdze wieczystej "D." oraz nieruchomość o pow, 42,6266 ha ujawniona w księdze wieczystej "K.", stanowiąca byłą własność W. G., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U, z 1945 r. nr 3, poz.13), zwanego dalej "dekretem", W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że powyższy majątek nie podpadał pod działanie dekretu wystąpiła T. S., w imieniu której działał J. S. Organ wskazał również, że w dniu 21 czerwca 2007 r. M. S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił M. S. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa ś Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r. W decyzji tej wskazano, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), a nie powtórne rozstrzygnięcie danej sprawy. Podniesiono, iż zgodnie z art. 157 § 1 pkt 2 k. p. a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Sytuacja taka zdaniem organu zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z tym organ wskazał, iż przedmiotowy majątek został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przewidującego przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych łub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu (z dniem 13 września 1944 r.), bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Z załączonej dokumentacji zdaniem organu wynika, iż łączna powierzchnia omawianej nieruchomości wynosiła w dniu jej przejęcia 218, 20 ha a zatem znacznie przekraczała obszar 100 ha. Nie można zatem w ocenie organu zarzucić rażącego naruszenia prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. Organ zaznaczył, że obie wyżej wymienione decyzje zostały podane już ocenie prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 marca 1998 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż ze względu na powierzchnię przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie przepisów dekretu. Ponadto Sąd wyjaśnił, iż tak kształtujący się stan faktyczny i prawny omawianej sprawy wskazuje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 131/07, zgodnie z którym oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka w istocie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Nie mają znaczenia w ocenie organu okoliczności, że wnioskodawca wskazuje, iż obecnie dysponuje bogatszym materiałem dowodowym niż na etapie orzekania w postępowaniu w 1997 r., ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 k. p. a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł M. S. zarzucając, że: ■ wydając decyzje z dnia [...] maja 1996 r. oraz utrzymującą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 1997 r. organy (odpowiednio - Wojewoda [...] i Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej) wyszły poza granice wniosku T. S. z dnia 4 września 1996 r., która wniosła o stwierdzenie nieważności przejęcia na własność Państwa majątku P., ale tylko w części objętej księgą hipoteczną "D." i to tylko w części przejęcia inwentarza żywego i martwego, natomiast wydano rozstrzygnięcie ustalające przejście obu nieruchomości na własność Państwa na cele reformy rolnej. Wyjście przez orzekające organy poza zakres wniosku wynika także z zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawierającego stwierdzenie, iż sprawa dotyczy tylko nieruchomości "K." o pow. 42,6266 ha, co oznacza, że powyższymi decyzjami orzeczono o nieruchomości o pow. 175 ha bez stosownego wniosku; * nieruchomość "K." o pow. 42,6266 ha nie mogła podlegać pod przepisy dekretu, ponieważ powstała ona w wyniku reformy rolnej przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r, o wykonaniu reformy rolnej i została objęta zatwierdzonym planem parcelacji gruntów z 1929 r.; * przedmiotem rozstrzygnięcia cytowanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1998 r. było to, czy prawidłowo organy orzekające łączyły nieruchomości "D." i "K." w jedną całość połączoną osobą właściciela i zarządzaną przez niego; * wydany przed 2004 r, wyrok dotyczący decyzji wydanym w postępowaniu zwykłym nie wiąże organu wydającego decyzje w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności), przy czym organ błędnie powołał się na art. 153 p, p, s. a., gdyż brak jest tożsamości sprawy rozstrzyganej w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym; * brak było podstaw do przejęcia przez Państwo własności nieruchomości na podstawie dekretu, ponieważ parki z pałacami nie podlegały reformie rolnej w przypadku braku funkcjonalnego związku pałacu z nieruchomością ziemską. Na okoliczność braku tego związku strona przedstawiła nowe dowody. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r, orzekającej, że nieruchomość ziemska położona w obrębie P. w gminie W., stanowiąca byłą własność W. G., o łącznej pow. 218,20 ha, której stan prawny był uregulowany w księgach wieczystych "D." o pow, 175,4692 ha oraz "K." o pow. 42,6266 ha przeszła bez odszkodowania na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd podziela stanowisko organu, iż istotna i decydująca w sprawie jest okoliczność, że zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. był już uprzednio badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 1998 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 1045/97. Orzeczeniem tym Sąd oddalił skargę J. S. na wspomnianą wyżej decyzję. Oznacza to, że decyzja ta nie narusza prawa (przynajmniej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego), w tym nie jest obciążona ciężkimi wadami będącymi podstawą stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1998 r. stwierdzono, iż "D." oraz "K." stanowiły w istocie jako gospodarczą całość jedną nieruchomość, o powierzchni przekraczającej normy obszarowe określone w dekrecie, stąd podlegała jego działaniu. Sąd wskazał, że tak kształtujący się stan faktyczny i prawny w omawianej sprawie wskazuje, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, której zgodność z prawem była uprzednio zbadana przez sąd w wyroku oddalającym skargę. Innymi słowy, fakt oddalenia skargi na decyzję zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09, LEX nr 530338. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela to stanowisko. Zaznaczyć przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale dodał, iż droga do stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona przez sąd administracyjny, jest zamknięta tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny wadliwości decyzji objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W związku z powyższym trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając w dniu 19 marca 1998 r. wyrok o oddaleniu skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1997 r, badał, czy decyzja ta jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k. p. a. W myśl bowiem obowiązującej w dniu orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U, nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o NSA", Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że ma on obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Czyli, jeżeli zaskarżona decyzja byłaby obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, Sąd stwierdziłby jej nieważność na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o NSA. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że tego typu wady decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. nie występują. Nie mogą w związku z tym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi, stąd Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.