IV SA/Wa 2090/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. N. kwotę 232 (dwieście trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Wójt Gminy N. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działek o nr ew. [...] i [...] na kwotę 5 809,30 zł. Jednocześnie stwierdził, że zobowiązani do wniesienia tej opłaty są solidarnie zbywający nieruchomość: B. N., R. N., I. N., R. N. i M. N. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy N. stwierdził, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Aktem notarialnym Repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku B. N., J. N., R. N., I. N., R. N. i M. N. sprzedali działki nr ew. [...] i [...], położone w miejscowości S. Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze, dla którego Rada Gminy N. w dniu [...] maja 2007 roku podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S. - II etap (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z dnia [...] lipca 2007 roku), wg którego przedmiotowe działki znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej na działkach leśnych o symbolu MNN/Ls. Stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do dnia 31 grudnia 2003 roku dla w/w działek obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 roku (Dz. Urz. Woj. l Sygn. akt IV SA/Wa 2090/09 [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku, poz. [...]), w którym przedmiotowe działki znajdowały się na terenie leśnym, bez prawa zabudowy o symbolu "S-13Ls". Od dnia 01 stycznia 2004 roku do dnia 26 lipca 2007 roku, w sytuacji braku planu, status działek wynikał z ich faktycznego sposobu wykorzystywania i danych zawartych w ewidencji gruntów - działki były niezabudowane i niezagospodarowane, sklasyfikowane jako grunty leśne "Ls VI". W powyższym okresie, dla przedmiotowych działek nie była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania. W wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe działki zmieniły dotychczasowe przeznaczenie z terenów leśnych, na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej na działkach leśnych" o symbolu MNN/Ls. Na podstawie przesłanego do urzędu aktu notarialnego, dotyczącego sprzedaży przedmiotowych działek zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N., obejmującego część miejscowości S. Podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się stosownymi uprawnieniami. Z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. G. W. (upr. nr [...]) wynika, że na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartość ww. działek wzrosła na łączną kwotę 116.186 zł. Zgodnie z § 109 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2007 roku stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem MNN/Ls wynosi 5%. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 5.809,30 zł., co stanowi 5% kwoty 116.186,00 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. N. podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się wskazał, że decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty wydana została po upływie siedmiu miesięcy. Nie można więc uznać, że decyzja wydana została bezzwłocznie. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 2090/09 Wyjaśnienie, iż organ administracji nie mógł wcześniej zająć się sprawą, zdaniem odwołującego się są nie do przyjęcia. Odwołujący się podniósł również, że nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania, co winno skutkować jego umorzeniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. N. podnosząc zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odniosło się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący ponownie stwierdził, że decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty nie została wydana bezzwłocznie. Nadto stwierdził, że naruszone zostały art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., a także art. 61 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 - tekst jednolity ze zm.) - zwaną dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. 3 Sygn. akt IV SA/Wa 2090/09 Z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wynika natomiast, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 u.p.z.p. Wymienione wyżej przepisy były podstawą prawną wydania decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego. Z treści decyzji Wójta Gminy N. wynika, że na współwłaścicieli zbytej nieruchomości nałożony został obowiązek solidarnego uiszczenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tymczasem art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. nie mogą być podstawą do nałożenia obowiązku solidarnego uiszczenia tej opłaty. Zgodnie z treścią art. 366 § 1 k.c. kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników). Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani (art. 366 § 2 k.c). Z kolei art. 369 k.c. stanowi, że zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Decyzje administracyjne należą do szeroko rozumianych czynności prawnych jednakże w art. 369 k.c, zdaniem Sądu, mowa jest wyłącznie o czynnościach prawnych w rozumieniu prawa cywilnego. Czynności te charakteryzują się równorzędnością stron tych czynności. Tymczasem decyzja administracyjne jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Nie jest wynikiem porozumienia zawartego między równorzędnymi stronami, tylko realizacją władztwa publicznego. Organ administracji może nałożyć na strony postępowania obowiązek solidarnego wykonania zobowiązania tylko wówczas, gdy przepis prawa przewiduje dla danego rodzaju zobowiązania taką możliwość. Przykładem takiego przepisu jest art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 28 lipca 1983 roku o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 roku, Nr 93, poz. 768 - tekst jednolity ze zm.). Jak to już zostało wyżej wskazane przepisy wymienione, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dają organom administracji uprawnień do nałożenia obowiązku solidarnego uiszczenia opłaty planistycznej. Uprawnienie takie nie wynika też z innych przepisów u.p.z.p. Nałożenie na zbywców działek o nr ew. [...] i [...] obowiązku solidarnego uiszczenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem tych 4 Sygn. akt IV SA/Wa 2090/09 nieruchomości było nieuzasadnione. Organ administracji winien nałożyć na każdego ze współwłaścicieli obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości odzwierciedlającej wielkość udziałów, które przysługiwały im w zbytych działkach. Z powyższych względów zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wystarczającym było uchylenie decyzji organu drugiej instancji. Ustalenie, jaką kwotę każdy ze współwłaścicieli powinien uiścić z tytułu opłaty planistycznej nie wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Wielkość udziałów w nieruchomości wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego. Wzrost wartości zbytych działek wynika ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego. Analiza tego operatu pozwala stwierdzić, że został on sporządzony prawidłowo i jest dowodem przydatnym do dokonywania ustaleń faktycznych. Wysokość opłaty planistycznej związanej ze wzrostem wartości stanowi określony procent tej wartości określony uchwale Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2007 roku, Nr [...]. Dane te pozwalają na ustalenie przez organ odwoławczy wysokości opłaty planistycznej, którą powinien uiścić każdy ze współwłaścicieli. Za niezasadne zdaniem Sądu uznać natomiast należy zarzuty podniesione przez skarżącego. Z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego dokumentującego zawarcie umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości. Jest to jednak wyłącznie termin instrukcyjny i jego przekroczenie nie powoduje niemożności prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej. Może to skutkować jedynie złożeniem skargi na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego, który zwleka z wydaniem decyzji. Również przekroczenie terminów wymienionych w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. może skutkować jedynie złożeniem skargi na bezczynność organu administracji. Niemożność prowadzenia postępowania ma miejsce jedynie wówczas, gdy upłynął termin, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. Przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej przez organy administracji sprawie. Art. 61 § 2 k.p.a. dotyczy tylko takich sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. Przepis 5 Sygn. akt IV SA/Wa 2090/09 ten pozwala organom administracji wszcząć postępowanie bez wniosku strony i kontynuować je po uzyskaniu zgody strony w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 61 § 1 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej następuje z urzędu. Wynika to wprost z treści art. 37 ust. 6 u.p.z.p., który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji. Przepis ten nie uzależnia wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia wniosku przez osoby zobowiązane do uiszczenia tej opłaty. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.