IV SA/Wa 2090/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.L. , M.Z. , P.Z. i J.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie z prowadzone z wniosku S. G. i T. G. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. , nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. K. z dnia [...] grudnia 2957 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1957 r. o przyznaniu prawa do działki zmiennej położonej w K. jako odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako pgr. I kat. [...] lwh [...] o pow. 342 m2 (przed sprostowaniem 2185 m2), stanowiącej własność J. M. ( pkt 3 orzeczenia). W uzasadnieniu decyzji podano, iż w piśmie z dnia [...] czerwca S. G., M. L. ( występująca w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. Z., T. Z. i P. Z. – spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – J. M. i jego następców prawnych, wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r, Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z ww. wniosku do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej stronie – S. M.. Następnie w związku z ustaniem przyczyn zawieszenia postępowania Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. podjął na żądanie wnioskodawców S. G. i T. Z. zawieszone postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. K. z dnia [..] grudnia 1957 r,, nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r., nr [...], o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. S. G. i T. Z. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. S. G. i T. Z. cofnęli wniosek z dnia [...] lipca 2009 r. oraz wnieśli o umorzenie postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując przedmiotową sprawę, wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, bezprzedmiotowość postępowania, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Minister wskazał, iż co do zasady cofnięcie odwołania ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) obliguje organ do umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie S. G. i T. Z. wnioskodawcy przedmiotowego postępowania wycofali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do odmówienia skuteczności wycofania tego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], nie narusza prawa ani interesu społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. L., P. Z. i J. Z., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 105 § 2 k.p.a. w związku z art. 137 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego na skutek cofnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez niektóre ze stron ( S. G. i T. Z.), pomimo że umorzeniu tego postępowania sprzeciwiają się pozostałe strony postepowania, autorzy niniejszej skargi; 2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o cofnięciu odwołania przez S. G. i T. Z. oraz o gotowości do wydania decyzji i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a tym samym zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 3. art. 137 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania na skutek cofnięcia odwołania, pomimo że organ nie dokonał oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i interesem społecznym, co dodatkowo stanowi naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej, a także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r. S. G. i T. Z. oświadczyli, że cofają swoje oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wycofaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i domagają się dalszego prowadzenia sprawy. Organ stwierdził, iż późniejsze wycofanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może wpływać na legalność wydanej decyzji w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. umarzająca na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. przez S. G. i T. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Na wstępie wyjaśnić należy, że czynność procesowa w postaci złożenia odwołania, jak i cofnięcia odwołania opiera się na zasadzie rozporządzalności, a to oznacza, że tylko strona postępowania lub inne określone w przepisach podmioty mogą decydować o wniesieniu lub cofnięciu odwołania. Przepisy dotyczące odwołań stosuje się, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W kwestii cofnięcia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) zasada rozporządzalności doznaje jednak ograniczenia, ponieważ podlega to cofnięcie kontroli organu odwoławczego. Wynika to z treści art. 137 k.p.a., który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie (czytaj również wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2015 r., a sprawa nie została rozstrzygnięta ponownie, a orzeczenie w sprawie cofnięcia tego wniosku zapadło w dniu [...] czerwca 2016 r. r., a więc warunek co do tego, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został cofnięty przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy został spełniony. Następnym ograniczeniem zasady rozporządzalności przy cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wynikającym z art. 137 k.p.a., jest konieczność badania przez organ, czy cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, gdyż w przypadku stwierdzenia takiego stanu organ nie uwzględnia cofnięcia odwołania, innymi słowy mówiąc czynność cofnięcia wniosku nie wywołuje skutku prawnego. W takim przypadku organ wydaje postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku cofającego odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), na które nie służy zażalenie i rozpoznaje sprawę ponownie. Do ponownego rozpoznania sprawy nie dochodzi, gdy organ uzna, że cofnięcie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było skuteczne, gdyż nie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organ uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., która pozostanie w obrocie po skutecznym cofnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie narusza prawa ani interesu społecznego. W tej sytuacji za nietrafny należy uznać postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 137 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku pod wpływem błędu, nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego do Sądu decyzji organu drugiej instancji. W doktrynie przyjęte zostało, że strona może odwołać cofnięcie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu." (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W niniejszej sprawie oświadczenie S. G. i T. Z. o wycofaniu oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o cofnięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu wpłynął w dniu [...] lipca 2016 r., a więc już po wydaniu przez organ drugiej instancji w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach oświadczenie z dnia [...] lipca 2016 r. nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie postępowania odwoławczego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. należy wyjaśnić, że umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, co oznacza, że umorzenie postępowania jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który w przypadku istnienia łącznego wszystkich wymienionych w nim przesłanek stosowania tego przepisu może je umorzyć. Natomiast umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Zatem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. gdy wystąpią przyczyny jego umorzenia. Jedną z tych przyczyn jest cofnięcie odwołania, a w tej konkretnej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony, które ten wniosek złożyły. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bo ma oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który nakazuje umorzyć postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia środka zaskarżenia. Cofnięty wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec stwierdzenia przez organ, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 137 k.p.a., powoduje, że organ nie może tego wniosku rozpatrzyć i zobligowany był umorzyć postępowanie odwoławcze. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. z tego względu, że zaskarżona decyzja ma charakter procesowy, co oznacza, że organ nie prowadził postępowania dowodowego, wymagającego zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 skargę oddalił.