IV SA/Wa 2094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do odprowadzania wód z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej "SKO") uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2013r. nr [...] zobowiązującą Burmistrza Miasta G. do odprowadzenia wód z nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] i [...] oznaczonych nr [...] i [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. J.B. wystąpił do organu gminy w G. o interwencję w sprawie zakłócania stosunków wodnych na będących jego własnością nieruchomościach stanowiących odrębnie położone na terenie Miasta G. działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Wobec braku wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy SKO wyznaczyło Wójta Gminy G. . Po dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i melioracji i przeprowadzeniu wizji na gruncie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy G. zobowiązał Burmistrza Miasta G. do odprowadzenia wód z nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] w G. w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że na nieruchomościach należących do J.B. powstają zastoiska wodne o czym świadczy rosnąca tam roślinność typowa dla gruntów stale podmokłych lub bagiennych (tatarak, pałki wodne). Wskazał przy tym, że według biegłego przyczyną tego stanu rzeczy jest zlikwidowanie istniejących rowów melioracyjnych, do czego zobowiązywała uchwała Rady Miasta G. a z [...] czerwca 1995 r. nr [...]. Uchwała ta ustalała granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne obejmujące m.in. nieruchomości położone przy ul. [...] i przy ul. [...] w G. i jednocześnie w § 7 zawierała zapis "Rów przecinający działki zostanie zlikwidowany na koszt miasta G. przy innym sposobie odprowadzenia wód w terminie do końca 1996 r.". Według Wójta, Miasto G. winno wywiązać się z postanowień uchwały z 1995 r., gdyż wykonanie cząstkowe kanalizacji w ul. [...] nie rozwiązało istniejącego problemu. W podstawie prawnej decyzji Wójta z [...] marca 2013 r. przywołano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2012, poz. 145). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta G. W uzasadnieniu odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 29 ustawy Prawo wodne) oraz przepisów o postępowaniu tj. art. 7, art. 10, art. 75 w zw. z art. 77 i art. 78 oraz art. 79 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "kpa") sprowadzających się do zarzutu nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy tj. braku ustaleń dotyczących tego kto i w jakim czasie dopuścił się ewentualnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, jakie rzeczywiste szkody, i czy w ogóle, ponosi właściciel działek nr [...] i [...], w jakim okresie doszło do zmian stanu wody na gruncie, a także w jaki sposób ta zmiana została dokonana. Zarzucił też, że decyzja nie określa w jaki sposób należy odprowadzić wody ze spornych nieruchomości. Nadto zarzucono dobrowolne ustalenie, że sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości ma obciążać Miasto G., podczas gdy nie miało ono wpływu na sposób tego zagospodarowania. Zarzucono także, że Miasto nie miało możliwości zapoznać się z przeprowadzoną na jego wniosek uzupełniającą opinią biegłego i zająć w tym zakresie stanowiska. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy G. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu SKO zrelacjonowało stan faktyczny sprawy, a następnie wskazało, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego przez co naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Według SKO w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego należy jednoznacznie ustalić czy właściciel gruntu spowodował zmiany wody na swoim gruncie i czy zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody a szkodliwym oddziaływaniem istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.B. domagając się jej uchylenia. Wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że sporne działki są zabagnione a stagnowanie wody na jego działkach spowodowane zostało likwidacją dawnych rowów melioracyjnych i braku kompleksowego rozwiązania odwodnienia osiedla w rejonie ulic [...], [...] i [...] przez Urząd Miasta G. oraz że według powołanego w sprawie biegłego wina Miasta jest bezsporna. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej o czym stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a w konsekwencji przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "ppsa"). W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, albowiem decyzja Wójta została podjęta bez wyjaśnienia wszystkich kluczowych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2012, poz. 145) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na swoim gruncie, a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i są to np.: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy i kiedy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy dokonane zmiany wywołały szkody na sąsiednich gruntach. (por. wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Łd 1101/2011, LexPolonica nr 3881747, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem tut. Sądu wymogów tych pierwszoinstancyjna decyzja Wójta Gminy G. nie spełniała. Słusznie SKO wskazało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W aktach nie ma protokołu oględzin (wizji) nieruchomości, choć oględziny te przy udziale stron i biegłego zostały przeprowadzone. Uzasadnione jest też stanowisko SKO, według którego w toku postępowania odebrano od wnioskodawcy i innych uczestników postępowania jedynie oświadczenia w zakresie roszczeń, jakie artykułują pod adresem władz miasta, zamiast wyjaśnienia istoty sprawy i przeprowadzenia postępowania odnośnie do pierwotnie złożonego wniosku. Należy przypomnieć, że organ prowadzący postępowanie winien ustalić jednoznacznie przyczyny zaistniałego na nieruchomościach skarżącego stanu a następnie określić, czy ów zaistniały stan rzeczy jest wynikiem działania właściciela bądź właścicieli nieruchomości sąsiednich i czy jest on podstawą do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Alternatywnie, czy w ramach ustawowych kompetencji organu administracji można wskazać inną podstawę prawną uzasadniającą zobowiązanie określonych podmiotów do podjęcia stosownych w tym zakresie działań. W omawianej sprawie istotne jest, że zarówno biegły (wg którego sprawa należy skomplikowanych), jak i sam skarżący J.B., zarzucają, że powstałe przed wielu laty osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane na niezmeliorowanych gruntach i że jest to przyczyna zaistniałej sytuacji. Sam skarżący zarzucał podczas rozprawy sądowoadministracyjnej, że niedopuszczalnym było pozwolenie na budowę tak dużego osiedla bez odpowiedniego przygotowania gruntów. Powyższe twierdzenia w ocenie Sądu oznaczają, że w niniejszej sprawie zamiennie: raz zarzuca się Burmistrzowi Miasta G. działanie w ramach imperium czyli w ramach sprawowania władzy publicznej na danym terenie a innym razem działanie w ramach dominium czyli jako właściciela gruntów. Zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest możliwe wyłącznie w ramach tzw. dominium. Wymaga to w pierwszej kolejności ustalenia, z czyjego terenu i na skutek czyjego działania dochodzi do szkód na nieruchomościach skarżącego jak również kiedy to działanie miało miejsce. W sprawie nie wskazano nieruchomości gminnej tj. stanowiącej własność Miasta G., z którą związane byłoby negatywne dla nieruchomości skarżącego działanie władz gminy jako właściciela gruntu. Podnoszona była kwestia dróg i przejmowania gruntów pod drogi w zamian za "odwodnienie", nie wskazano jednak czy drogi dojazdowe do nieruchomości skarżącego są gminnymi drogami publicznymi i czy to z tego tytułu uznano za zasadne zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w stosunku do Miasta G. Wielokrotnie przywoływana w toku sprawy uchwała Rady Miasta G. a z [...] czerwca 1995r. nr [...] a w szczególności jej par. 7 - zawiera ogólne postanowienia, a akta nie zawierają odpowiedniego załącznika mapowego do ww uchwały. W konsekwencji nie sposób jednoznacznie ustalić czy woda stojąca na otoczonych innymi zabudowanymi nieruchomościami nieruchomościach skarżącego jest wynikiem działania bądź zaniechania Miasta G. bądź innych podmiotów - jako właścicieli nieruchomości sąsiednich; czy jest to wynik nie wywiązania się przez gminę z postanowień ww. uchwały czy też wreszcie - jest to naturalna konsekwencja braku odpowiedniego przygotowania przed wielu laty gruntu pod inwestycje mieszkaniowe (mieszkaniowo-usługowe). Wyrys i wypis z 1989r. obrazujący tereny u zbiegu ulic [...] i [...] jak również nieopisana "mapa" załączone przez skarżącego do pisma z [...] grudnia 2013r. nie mogą stanowić miarodajnych danych dotyczących omawianego terenu. Również mapa będąca załącznikiem do pisma nr [...] jakkolwiek przedstawia stanowisko Burmistrza to nie wynika z niej, że stanowiła załącznik do chwały z 1995r. Na mapie tej Burmistrz Miasta G. osobnym kolorem zaznaczył przebiegający wzdłuż ul. [...] zlikwidowany rów melioracyjny, ponadto wymieniony w uchwale z 1995r. a biegnący w kierunku ul. [...] rów "przecinający działki" [widoczny także na mapie z 1989 r. złożonej przez skarżącego] oraz istniejącą obecnie kanalizację deszczową. Istotne jest także, że Burmistrz Miasta G. w toku postępowania kwestionował zarówno działania polegające na zasypaniu rowu, o którym mowa w par. 7 uchwały z [...] czerwca 1995 r. nr [...] jak i jego położenie; a uzupełniająca opinia biegłego w żadnej mierze nie wyjaśnia spornych kwestii. Opinia ta nie wyjaśnia także jak należy oceniać okoliczność, że na zabudowanych nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego woda nie zalega. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, data ustalenia działania podmiotu odpowiedzialnego w ramach omawianego art. 29 Prawa wodnego również nie jest bez znaczenia. Słusznie SKO uznało, iż niezbędnym warunkiem odpowiedzialności w oparciu o art. 29 ust. 3 ww. ustawy jest wykazanie szkody a także daty jej powstania. W stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy jako powód odpowiedzialności Miasta G. podaje się zasypanie rowu melioracyjnego [przypuszczalnie w 1996r.], konieczne jest jednoznaczne ustalenie którędy ów rów przebiegał i czy został zasypany, jak również w jakim czasie miało to miejsce. Konieczne jest także ustalenie czy przed zasypaniem owego rowu, grunty skarżącego również cechował podmokły charakter a jeśli nie to od kiedy nieruchomości skarżącego można uznać za teren podmokły. Innymi słowy postępowanie dowodowe nie może sprowadzać się jedynie do ustalenia, że nieruchomości skarżącego stanowią obecnie teren podmokły, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie jest to okoliczność bezsporna. Wreszcie, w przypadku ustalenia, że przyczyną sytuacji na gruntach J.B. jest niewywiązanie się z uchwały z 1995r. czyli jak wskazuje sam skarżący "brak kompleksowego rozwiązania odwodnienia osiedla w rejonie ulic [...], [...] i [...] przez Urząd Miasta G. " - należy skonfrontować tego rodzaju ustalenia z przesłankami odpowiedzialności w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i podjętą tak decyzję odpowiednio uzasadnić stosownie do wymogów z art. 107 § 3 kpa. Ewentualna decyzja nakazująca określone działanie powinna wskazywać ponadto sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych ma nastąpić, tzn. musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji jak również nieskuteczna będzie kontrola jej wykonania. Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Działanie podmiotu zobowiązanego w ramach art. 29 ust. 3 omawianej ustawy musi oczywiście dotyczyć nieruchomości stanowiącej jego własność. Jest to kluczowa okoliczność w sprawie, która na etapie postępowania prowadzonego przez Wójta w ogóle nie była analizowana. W ocenie Sądu zasadny był także podnoszony w odwołaniu zarzut, że stronom nie doręczono uzupełniającej opinii biegłego z [...] marca 2013 r., co naruszało określoną w art. 10 kpa zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Jednocześnie jedynie część uchybień proceduralnych mogła być konwalidowana w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Trafnie zatem SKO uchyliło zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Niewyjaśnienie bowiem przez ten organ kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych uniemożliwiało wydanie ostatecznej decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę, a przeprowadzenie całości bądź znacznej części postępowania wyjaśniającego przez Kolegium naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednak przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części może prowadzić w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Uchylając decyzję organu I instancji SKO nie naruszyło zatem przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Decyzja organu I instancji wymogów tych nie spełniała. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, stosownie do obowiązujących wymogów organ odwoławczy wyczerpująco opisał przyczyny niezastosowania art. 136 kpa przy jednoczesnym zastosowaniu art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.