IV SA/Wa 2094/16

Dnia 19 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r., nr [...], wyznaczył Staroście [...] termin na załatwienie sprawy dotyczącej przywrócenia funkcji urządzenia wodnego – rowu do 15 września 2016 r., uznając za zasadne zażalenie wniesione przez J. W. w trybie art. 37 § 1 kpa. E. G. (dalej zwana "skarżącą") pismem z 29 lipca 2016 r. zatytułowanym "zażalenie" wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została m.in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a". Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezsporne w sprawie jest, że zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...], zostało złożone przez J. W. na podstawie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie na zachowanie się (bezczynność) organu wnoszone na podstawie art. 37 § 1 kpa jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od przewidzianego w art. 141-144 kpa. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale służy jedynie zmotywowaniu organu do załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zakres czynności podejmowanych przez organ jest ściśle określony treścią art. 37 § 2 kpa. Właściwy do rozpatrzenia zażalenia organ stosownie do art. 37 § 2 kpa albo uznaje je za uzasadnione i wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, albo uznaje zażalenie za nieuzasadnione. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji. Przepis art. 37 kpa. nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 kpa. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 kpa.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1995 r., sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r.; z 13 marca 2001 r., sygn. akt I SAB 246/00, LEX 78952 oraz wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002/4/144; z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2016 r. rozpoznające zażalenie złożone w trybie art. 37 kpa. Jak wyżej wskazano rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa., nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która – nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia – nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się bowiem w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.