IV SA/Wa 2096/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej umorzył w całości postępowanie w sprawie z wniosku M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty E. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], o udzieleniu [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód powierzchniowych pochodzących z terenów subpolderu W. w gminie G., ujętych za pomocą kanału "S" do kanału "S" w km 0+200, działka nr [...] obręb W., gmina G.za pomocą stacji pomp nr 47 "[...]", zlokalizowanej na działce [...], obręb W., gmina G. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Starosta E. udzielił [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 27 marca 2019 r. do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wpłynął wniosek M. L. z dnia 14 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Elbląskiego. Analiza powyższego wniosku i posiadanej dokumentacji sprawy wykazała, że wnioskodawcą zaskarżonej decyzji był [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. Zgodnie z art. 523 Prawa wodnego, zadania związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej przejęło od 1 stycznia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej Wody Polskie). W związku z powyższym, zgodnie z art. 397 ust. 2 Prawa wodnego, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, jeżeli wnioskodawcą są Wody Polskie. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. poz. 2324 ze zm.), ministrem kierującym m.in. działem administracji rządowej – gospodarka wodna jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Zmiana ww. rozporządzenia nastąpiła na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (Dz. U. poz. 100), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 9 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się je na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyną podmiotową umorzenia postępowania jest w szczególności brak przymiotu strony podmiotu występującego w sprawie. Art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty E. z dnia [...] stycznia 2012 r., dotyczyło szczególnego korzystania z wód polegającego jedynie na odprowadzaniu wód powierzchniowych z terenów subpolderu W. i udzielone zostało na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Decyzja ta nie dotyczyła natomiast odwadniania gruntów subpolderu Wikrowo. na które zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. wymagane było odrębne pozwolenie wodnoprawne. W sprawie w przedmiocie odwadniania subpolderu W. stronami byliby właściciele nieruchomości zlokalizowanych na tym subpolderze. Występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb W. (według starego oznaczenia działka nr [...]) oraz [...] (według starego oznaczenia działka nr [...]) – wpisanych w księdze wieczystej nr [...]. Wnioskodawca błędnie wskazał we wniosku numer ewidencyjny nieruchomości, której jest właścicielem – działka nr [...], zamiast nr [...]. Analiza przedłożonych z wnioskiem materiałów potwierdza ww. omyłkę pisarską. Powyższe nieruchomości zlokalizowane są na obszarze subpolderu W., co potwierdza załączona do operatu wodnoprawnego mapa sytuacyjna. Zgodnie z dokumentacją sprawy zakres oddziaływania przedmiotowego zadania obejmował wyłącznie nieruchomości, na których zlokalizowane są: wlotowy odcinek kanału "S" doprowadzający wody do stacji pomp nr 47 "[...]" (działka nr [...]) oraz odbiornik – kanał "S" w km 0+200 (działka nr [...]), nie obejmował natomiast pozostałych nieruchomości, w tym oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...]. Właściciele nieruchomości zlokalizowanych na subpolderze W. byliby stronami postępowania w przedmiocie jego odwadniania, a nie w przedmiocie odprowadzania z niego wód. Dodatkowo Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazał, że organ administracji związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ nie może z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji żądania. Biorąc pod uwagę powyższe organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w zakresie odprowadzania wód powierzchniowych z terenu subpolderu W. z wyłączeniem jego odwadniania, gdyż wniosek, który zainicjował postępowanie Starosty E. obejmował wyłącznie taki zakres. Mając na uwadze powyższe, jak również informacje zawarte w posiadanej przez siebie dokumentacji organ stwierdził, że M. L. nie był stroną w prowadzonym przez Starostę E. postępowaniu administracyjnym, zakończonym ww. decyzją z [...] stycznia 2012 r. Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy organ stwierdził, że wniosek został wniesiony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, w związku z czym postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe i z uwagi na to orzekł jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł M. L., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 28 i art. 105 kpa w związku z: - art. 37 pkt 1, art. 127 ust. 6 i ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ze zmianami przeprowadzonymi do 18 grudnia 2011 r.; - art. 401 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 sierpnia 2017 r. – Prawo wodne. Zdaniem skarżącego naruszenie to wyraża się w uznaniu, że: a) odprowadzanie wód z subpolderu W., określone w decyzji wodnoprawnej Starosty E. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], nie oddziałuje na użytkowników gruntów uprawnych znajdujących się na tym subpolderze, a w konsekwencji, że wobec braku takiego oddziaływania użytkownikom tych gruntów, w tym skarżącemu, nie przysługiwał w toku sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2012 r. i nie przysługuje obecnie status strony w wodnoprawnym postępowaniu administracyjnym; b) zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 kpa. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji: - niedostateczne przeanalizowanie materiału dowodowego; - wyciągnięcie nielogicznych wniosków z treści decyzji i operatu; - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów; - brak dostatecznej analizy przepisów w zakresie dotyczącym poboru i odprowadzania wód unormowanego w art. 37 pkt 1 Prawa wodnego, stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji Starosty. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wyartykułowane w niej zarzuty mogły być rozpoznane w toku niniejszego postępowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzuty odnoszące się do postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę E. decyzji z [...] stycznia 2012 r. oraz tyczące się tej decyzji, będą mogły być rozstrzygane przez organ dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast przedmiotem obecnej sprawy jest kwestia poprzedzająca badanie powyższych zagadnień, a mianowicie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez osobę, która winna posiadać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przed Starostą E. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, że wbrew twierdzeniom skarżącego, dla oceny okoliczności niniejszej sprawy pod kątem prawidłowości ustalenia stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w brzmieniu z 18 grudnia 2011 r., tj. z dnia wniesienia przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w E. wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Sprawa tamta została bowiem wszczęta i zakończona przed wejściem życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 sierpnia 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), stąd definicji stron postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych nie można tu rozpatrywać przez pryzmat art. 401 ust. 1 aktualnej ustawy, lecz w świetle art. 127 ust. 7 poprzedniej ustawy. Art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z 2001 r. stanowił, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego był właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wydając zaskarżoną decyzję organ stanął na stanowisku, że z uwagi na charakter decyzji Starosty E. z [...] stycznia 2012 r., która dotyczy jedynie pozwolenia na odprowadzanie wód powierzchniowych pochodzących z terenów subpolderu W., ujętych za pomocą kanału "S" do kanału "S" w km 0+200 za pomocą stacji pomp nr 47 "[...]", a nie odwodnienia gruntów tego subpolderu – zakres oddziaływania przedmiotowego zadania obejmuje wyłącznie nieruchomości, na których zlokalizowane są: wlotowy odcinek tego kanału doprowadzający wody do stacji pomp oraz odbiornik (dalsza część tego kanału), tj. działki nr [...] i nr [...], obręb W., gmina G. Zdaniem organu zakres tego oddziaływania nie obejmuje natomiast pozostałych nieruchomości znajdujących się na terenie subpolderu W., w tym nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], których właścicielem jest skarżący. Dlatego organ uznał, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania, w którym wydana została powołana wyżej decyzja z [...] stycznia 2012 r. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organ stanowisko jest zbytnim uproszczeniem problemu. Nie można się przy tym zgodzić także ze stanowiskiem skarżącego, który swój przymiot strony upatruje w samym fakcie położenia swych nieruchomości na terenie subpolderu W. Wprawdzie Sądowi znany jest wyrok tut. Sądu z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/19, wydany w sprawie dotyczącej tego samego pozwolenia wodnoprawnego Starosty E, lecz zapadł on w zgoła odmiennym stanie faktycznym, gdyż występująca tam strona skarżąca jest właścicielką nieruchomości przez którą biegnie przedmiotowy kanał "S". Dlatego niewątpliwy jest interes prawny tamtej strony, uprawniający do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2012 r., choć Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela ogólnego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu tamtego wyroku, iż "władający powierzchnią ziemi na subpolderze są stronami postępowania". Aby właściciel danej powierzchni ziemi mógł być uznany za taką stronę, to musi występować konkretne oddziaływanie na nią danego korzystania z wód, w tym przypadku odprowadzania wód powierzchniowych urządzeniami wodnymi wymienionymi w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] stycznia 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że badając sprawę zarówno organ, jak i Sąd związani są treścią decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda skarżący, zwłaszcza że wydający ją organ związany był z kolei wnioskiem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w E., a dotyczył on jedynie odprowadzania wód powierzchniowych (w szczególności ani wniosek, ani decyzja nie dotyczą odwadniania). O ile jednak, jak już wyżej zaznaczono, kwestia oceny prawidłowości tej decyzji w odniesieniu do art. 37 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (który stanowił, że szczególnym korzystaniem z wód było korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych) może być badana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, o tyle na potrzeby niniejszego postępowania zauważyć należy, że przepis ten przewidywał różne sposoby korzystania z wód, a więc zarówno sam pobór, samo odprowadzanie, jak również łącznie pobór i odprowadzanie. Stąd też, skoro decyzja z [...] stycznia 2012 r. dotyczy tylko odprowadzania, to pod tym kątem zbadać należało, czy nieruchomości, których właścicielem jest skarżący (obecne działki nr [...] i nr [...]) leżą w zasięgu oddziaływania takiego korzystania z wód. Wbrew twierdzeniom organu, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w zasięgu takim leżą działki bezpośrednio graniczące z nieruchomościami, na których zlokalizowane są przedmiotowe urządzenia wodne, tj. wlotowy odcinek kanału "S" doprowadzający wody do stacji pomp nr 47 "[...]" (działka nr [...]) oraz odbiornik – kanał "S" w km 0+200 (działka nr [...]). Choć działki nr [...] i nr [...] leżą na terenie subpolderu W., to jednak nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których zlokalizowane są przedmiotowe urządzenia wodne. Stąd też, aby uznać skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód powierzchniowych, należy zbadać, czy oddziaływanie korzystania z wód poprzez ich odprowadzanie występuje w odniesieniu do jego działek. Oddziaływanie to może przy tym polegać np. na istnieniu na tych działkach systemu urządzeń wodnych (rowów, drenów itp.), łączących się z urządzeniami wskazanymi w pozwoleniu wodnoprawnym, poprzez które wody powierzchniowe spływają do kanału "S". Istnienia takich rowów i drenów nie wyklucza dokumentacja zebrana w toku postępowania administracyjnego, przy czym nie jest ona na tyle czytelna, aby stwierdzić to z całą pewnością. Okoliczności te nie zostały jednak w ogóle zbadane przez organ. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej i stanowiącego jej rozwinięcie w art. 77 § 1 kpa obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 kpa w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym za przedwczesny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r poz. 1121 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę E. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.). Ocena, czy skarżący winien być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji, której domaga się on stwierdzenie nieważności, będzie mogła być dokonana po ustaleniu, czy jego nieruchomości leżą w zasięgu oddziaływania odprowadzania wód powierzchniowych za pomocą kanału "S", do tego kanału w km 0+200, działka nr [...], obręb W., gmina G., za pomocą stacji pomp nr 47 "[...]" zlokalizowanej na działce nr [...], obręb W., gmina G. W związku z tym rolą organu będzie ustalenie, czy na działkach nr [...] i nr [...] znajduje się faktycznie system urządzeń wodnych połączonych w jakikolwiek sposób z kanałem "S" odprowadzającym wody powierzchniowe z subpolderu W. W przypadku odpowiedzi pozytywnej oznaczałoby to, że nieruchomości te leżą w zasięgu oddziaływania takiego korzystania z wód, a w konsekwencji skarżący winien być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2012 r. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że jak wprost wynika z sentencji decyzji Starosty E., dotyczy ona odprowadzania wód powierzchniowych pochodzących z terenów subpolderu W. w gminie G.– z terenów gruntów ornych o powierzchni 100 ha oraz z terenów użytków zielonych o powierzchni 20 ha. Jeżeli więc powierzchnia tego subpolderu odpowiada łącznej powierzchni wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym, to tym bardziej świadczyć to będzie o położeniu działek skarżącego w zasięgu oddziaływania tego korzystania z wód. Także więc ta okoliczność winna być zbadana przez organ. Brak wskazanych ustaleń sprawia, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 kpa stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zatem stwierdzić, iż organ dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dlatego też w sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu nie było podstaw do umorzenia postępowania bez szczegółowego zbadania, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.