IV SA/Wa 2097/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...] (dalej: Towarzystwo, [...]T[...]) z dnia 31 stycznia 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w K.) z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], w którym organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. [...]T[...], zgłosiło na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493, ze zm., dalej: ustawa szkodowa), szkodę w środowisku w gatunkach chronionych, na odcinku nowo wybudowanej drogi stanowiącej alternatywę ulicy [...] w Z. Jako inwestora wskazano Gminę Miejską Z., natomiast w ocenie zgłaszającego "Szkoda polegała na niezabezpieczeniu drogi przed dostępem płazów oraz na trwałym przecięciu ich szlaków migracyjnych z siedlisk lądowych do miejsc rozrodu". Podkreślono, iż droga przebiega wzdłuż cieku oraz przy zbiornikach wodnych. W dniu 5 kwietnia, około godziny 2 nad ranem, udokumentowano kilkadziesiąt rozjechanych osobników ropuchy szarej. W związku z powyższym [...]T[...] zwróciło się o niezwłoczne podjęcie działań przez organ w celu zabezpieczenia drogi oraz wykonanie kompensacji. Jednocześnie [...]T[...] wniosło o uznanie za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania RDOŚ w K. wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku ze zgłoszeniem o wystąpieniu szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie nowo wybudowanej drogi stanowiącej alternatywę ul. [...] w Z. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, iż rozstrzygnięcie organu I instancji wynikało z treści decyzji Prezydenta Miasta Z. nr: [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej: , decyzja środowiskowa): "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" oraz publikacji "Płazy. Cenne miejsca rozrodu w województwie [...]", w której nie ma informacji o istnieniu na przedmiotowym terenie cennego miejsca rozrodu chronionych płazów. W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. [...]T[...] złożyło zażalenie na ww. postanowienie RDOŚ w K. Zażalenie nie zawierało uzasadnienia. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., w którym utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w K. Zdaniem organu II instancji, po wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia zaistniały przesłanki do wyłączenia stosowania ustawy szkodowej. W decyzji tej dokonano zidentyfikowania istnienia na przedmiotowym terenie płazów i możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na ich populacje. Z tego powodu nakazano zawarcie w projekcie budowlanym rozwiązań przeciwdziałających temu zjawisku. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie ustawa szkodowa nie miała zastosowania, a pozostałe dowody zebrane w sprawie nie wpływały na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Według stanowiska organu II instancji, postępowanie prowadzone w związku ze zgłoszeniem na podstawie art. 24 ustawy szkodowej nie ma za zadanie oceniania zgodności postępowań podmiotów korzystających ze środowiska z przepisami prawa ani przestrzegania zakresów decyzji określających ich prawa i obowiązki, ale ocenę czy doszło do szkody w środowisku w rozumieniu tej ustawy lub oceny czy zachodzą przesłanki do uznania, że istnieje bezpośrednie zagrożenie zaistnienia szkody w środowisku. Są to według organu, zagadnienia niezależne. Zdaniem GDOŚ, czym innym jest ocena w postępowaniu czy występują przesłanki do zastosowania wyłączenia sprawy z postępowania w trybie ustawy szkodowej, tj. zbadanie czy podmiot otrzymał decyzje do tego uprawniające i czy zawierają one stosowne, wymagane ustawą szkodową zapisy, a czym innym kontrola przestrzegania przez podmiot obowiązków wynikających z decyzji lub sprawdzenie zrealizowania uprawnień zgodnie z zakresem przyznanym w decyzji. Wyłączenie zastosowania ustawy szkodowej na podstawie art. 6 pkt 11 lit a, wymaga według organu II instancji, jedynie wskazania na istnienie decyzji i istnienie w niej odpowiednich zapisów. Do wyegzekwowania postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie służą przepisy ustawy szkodowej. Jednocześnie jak podkreśla organ II instancji w swoim stanowisku ustawodawca oczekuje, jak wynika z brzmienia art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej, udokumentowania szkody w środowisku, pod warunkiem jednak, że informacje takie są w posiadaniu zgłaszającego szkodę w środowisku. Tym samym załączenie przy zgłoszeniu dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jest elementem fakultatywnym zgłoszenia. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2013 r. [...]T[...] wniosło skargę na ww. postanowienie RDOŚ w K. Skarga nie zawierała uzasadnienia. Organ II instancji przedstawił odpowiedź na skargę w piśmie z dnia 2 września 2013 r., wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że do dnia podpisania ww. odpowiedzi nie wpłynęło uzasadnienie skargi z dnia 22 sierpnia 2013 r. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. [...]T[...] przedstawiło uzasadnienie do skargi. W przedmiotowym postępowaniu Towarzystwo zarzuciło organowi II instancji, iż: -na podstawie dostępnej dokumentacji nie sprawdził stanu faktycznego wykonanych rozwiązań projektowych, -nie odniósł się do materiału filmowego dostarczonego przez [...]T[...] jeszcze w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, -nie zawiadomił Towarzystwa o zakończeniu postępowania i możliwości wniesienia uwag, -nie sprawdził, czy do komendy policji nie wpłynęły nowe zgłoszenia dotyczące rozjeżdżania płazów, -nie sprawdził, czy inwestor sfinalizował zlecenie wykonania ekspertyzy herpetologicznej z zakresu oddziaływania inwestycji na płazy. Ponadto [...]T[...] zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak merytorycznego, wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o szkodach, w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie, pomimo strat w populacji prawnie chronionego gatunku. W piśmie z dnia 6 maja 2014 r. organ II instancji odniósł się do treści uzasadnienia skargi przesłanego drogą drogą elektroniczną. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej: ustawa p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż postanowienie GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. nie narusza przepisów obowiązującego prawa w sposób prowadzący do jego uchylenia. Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowiły przepisy ustawy szkodowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa o szkodach, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Jeszcze precyzyjniej zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE. L. 2004. 143. 56, dalej jako: dyrektywa 2004/35/WE.). Mowa w niej jest o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej. Celem tej dyrektywy jest pełniejsze wdrażanie zasady "zanieczyszczający płaci". W treści dyrektywy 2004/35/WE przyjęto założenie, że podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, musi być za nie odpowiedzialny finansowo. Zakładany efekt przepisów zmierza do tego, aby podmioty gospodarcze podejmowały środki i opracowywały praktyki minimalizujące ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu, dzięki czemu ograniczałyby w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za szkody. Z ust. 1 oraz 2 art. 2 ustawy szkodowej wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z: działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska; emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie wymienione zostały rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania tej ustawy mają także pojęcia: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku – "rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości" (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej), szkodzie w środowisku (art. 6 pkt 11) – "rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej: u.u.i.ś.), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi". Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej). W niniejszej sprawie skarżący domaga się zastosowanie instrumentów funkcji prewencyjnej odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska uregulowanych w ustawie szkodowej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotowej sprawie została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniem oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, ze zm., dalej: p.o.ś.). W pkt II ppkt 9 i 10 decyzji przewidziano obowiązki skierowane do inwestora polegające na: zminimalizowaniu zmiany stosunków wodnych oraz (ppkt 9) oraz zminimalizowaniu wpływu przedsięwzięcia na dotychczasowe funkcje przekraczanych stawów (ppkt 10). Ponadto analizując zgromadzony materiał dowodowy organ ustalając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdził, iż "W rejonie planowanego przedsięwzięcia nie występują dobra naturalne, zabytki oraz obszary NATURA 2000 i inne obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną (s. 6, pkt 7 decyzji). W pkt III ppkt 5 tej decyzji zobowiązano inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym wykonania przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, służących do przejścia dla małych ssaków, płazów oraz gadów, na wszystkich przecinających projektowaną drogę ciekach wodnych zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji. Rozmieszczenie przepustów dla zwierząt zostało naniesione na mapę załączoną do pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia 4 maja 2012 r. Wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia: "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" miało bezpośredni wpływ na ocenę przesłanek dokonania zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jak wynika z treści art. 6 pkt 11 ustawy o szkodach, szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej: u.u.i.ś.). W literaturze wyrażono pogląd, według którego "[...] w określonych sytuacjach możliwe jest wyrządzenie szkody dotyczącej gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, jeżeli zachodzą pewne szczególne warunki, a na wyrządzenie takiej szkody pozwala decyzja administracyjna. Taka szkoda nie będzie więc podlegała przepisom omawianej ustawy, co nie znaczy jednak, że nie będzie naprawiana [...]" (zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska, Warszawa 2008, s. 32). Z powyższego wynika, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska realizuje przedsięwzięcie, na które otrzymał decyzję środowiskową, to nawet jeśli następstwem realizacji przedsięwzięcia była "negatywna mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych", nie ma zastosowania ustawa szkodowa. W takiej sytuacji decyzja środowiskowa musi odnosić się do zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska. W ramach realizacji inwestycji "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" nie był prowadzony nadzór przyrodniczy. Obowiązek jego przeprowadzenia nie został nałożony na Gminę w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również nie wynikał z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] stycznia 2009 r., ani z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja środowiskowa została wydana po przeprowadzeniu procedury oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której przeanalizowano wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W treści ww. decyzji uwzględniono możliwe oddziaływania przedsięwzięcia na stan ochrony populacji płazów. Na podstawie wyników tych analiz, nałożono na inwestora - Gminę Miejską Z., obowiązek dotrzymania szeregu warunków związanych z minimalizacją negatywnych oddziaływań, w tym na płazy i ich siedliska, tj. m.in.: zminimalizowanie zmiany stosunków wodnych, wykonanie przepustów drogowych z zastosowaniem suchych półek podwieszanych do ścian przepustu, służących do przejścia dla małych ssaków, płazów oraz gadów (zgodnie z załącznikiem do decyzji), zapewnienie ochrony cieków przed zanieczyszczeniami. W niniejszej sprawie odpowiedzialność Gminy Miejskiej Z. za szkodę w środowisku jest wyłączona z powodu wydania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia: "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym". W literaturze przyjmuje się, że decyzja ta stanowi "[...] szczególnego rodzaju «zezwolenie środowiskowe» na realizację przedsięwzięcia" (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 288). Ma ona charakter promesy gwarantującej, że ustalone w decyzji środowiskowe uwarunkowania zostaną ujęte w pozwoleniu na budowę lub w innej decyzji inwestycyjnej (por. J. Sommer, Proceduralne i materialnoprawne elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [w:] Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 219). W ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dokonano kompleksowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia "Budowa odcinka Regionalnej Drogi [...] na terenie miasta Z. wraz ze skrzyżowaniami oraz powiązaniami komunikacyjnymi z istniejącym układem drogowym" na środowisko. Decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję "inwestycyjną". Przy rozstrzyganiu sprawy organ jest zobowiązany do pełnego uwzględniania tych warunków środowiskowych, które zostały określone w rozstrzygnięciu decyzji środowiskowej. W niniejszej Gmina Miejska Z. miała zatem prawo działać w zaufaniu do organu, który wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, mając pełne przekonanie że inwestycja, którą realizuje spełnia wszystkie wymagania ochrony środowiska wynikające z tej decyzji. W trybie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej nie można podważać warunków wydanej decyzji środowiskowej i wykazywać w ten sposób, że mimo jej wydania wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku. Szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Decyzja środowiskowa jest instrumentem prawnym o charakterze prewencyjnym. Może ona zawierać nakazy czy zakazy, których celem bezpośrednim jest ochrona elementów przyrodniczych. Nakazy i zakazy określone w decyzji środowiskowej kierowane są do wnioskodawcy. Ich wykonanie przez wnioskodawcę powoduje, że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania Gminy Miejskiej Z. jako podmiotu korzystającego ze środowiska. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że organizacja ekologiczna jest uprawniona do zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jeżeli dotyczą one środowiska jako dobra wspólnego (art. 24 ust. 2 ustawy o szkodach). Zdaniem Sądu, nie każde zagrożenie szkodą w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, dotyczą środowiska jako dobra wspólnego. Przesłanka w postaci "środowiska jako dobra wspólnego" jest zatem elementem, od którego ustawodawca uzależnia dalszy przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ustawy szkodowej. Organ powinien zbadać, czy zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku dokonane przez organizację ekologiczną, dotyczy środowiska, jako dobra wspólnego. Brak takiej przesłanki uniemożliwia organizacji ekologicznej zainicjowanie postępowania na podstawie własnego zgłoszenia. W przepisach prawa brak jest definicji legalnej "środowiska jako dobra wspólnego". W literaturze dokonano wykładni pojęcie "środowiska jako dobra wspólnego" poprzez odwołanie się do konstrukcji jurydycznej strategicznych zasobów naturalnych kraju uregulowanych w ustawie z dnia z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. nr 97 poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ww. ustawy do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: 1) wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, w jeziorach i zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie, 2) wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów, 3) lasy państwowe, 4) złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej, 5) zasoby przyrodnicze parków narodowych. Zdaniem W. Radeckiego, "te pięć grup zasobów przyrodniczych wchodzą w skład środowiska jako dobra wspólnego w rozumieniu tych przepisów prawnych, w jakich pojęcie «dobra wspólnego» występuje"(zob. W. Radecki, Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2007, s. 105). Pojęcie "środowiska jako dobra wspólnego" jest pojęciem węższym od terminu "środowisko", którego definicja legalna znajduje się w art. 3 pkt 39 ustawy p.o.ś. Według tego przepisu, przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Dokonując wykładni pojęcia "środowiska jako dobra wspólnego", należy wyodrębnić dwie kategorie dóbr: 1) dobra niepodzielne oraz 2) dobra podzielne. Dobra niepodzielne nie mogą być przydzielone pojedynczym podmiotom, ponieważ łącznie tworzą "wspólne dobro niepodzielne. Dobra podzielne mogą być przydzielane na własność oraz na wyłączny użytek dla jednostek. Na gruncie ekonomii środowiska S. Czaja uważa, że "Wykorzystanie zasobów i użytków środowiska przyrodniczego, w tym jego pojemności asymilacyjnej oraz ochrona poszczególnych komponentów mogą być rozpatrywane z punktu widzenia teorii dóbr publicznych" (S. Czaja, Zanieczyszczenie i ochrona środowiska z punktu widzenia teorii dóbr publicznych, [w:] B. Fiedor, S. Czaja, A. Graczyk, Z. Jakubczyk, Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 51). Pojęcie środowiska jako dobra wspólnego nie może być utożsamiane z pojęciem środowiska w rozumieniu definicji ustawowej, którą zawiera art. 3 pkt 39 p.o.ś. Pojęcia te różnią się od siebie. Zdaniem Sądu, pojęcie środowiska jako dobra wspólnego obejmuje elementy stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju wymienione w art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Interpretując treść pojęcia – środowiska jako dobra wspólnego można odwołać się do klasyfikacji prawnej zasobów naturalnych, która opiera się najczęściej na przesłance ich stosunku do obszarów zwierzchnictwa państwowego lub wyłącznej jurysdykcji państwa. Według T. Jasudowicza, można wyróżnić trzy kategorie zasobów środowiska: 1) narodowe zasoby naturalne, 2) międzynarodowe zasoby naturalne oraz 3) zasoby naturalne dzielone (T. Jasudowicz, Zasoby naturalne dzielone w stosunkach międzynarodowych, "Sprawy Międzynarodowe" 1978/9, s. 47). Narodowe zasoby naturalne rozumiane są jako zasoby, które znajdują się w całości w obrębie lub w granicach jurysdykcji danego państwa i podlegają w pełni jego suwerennemu zwierzchnictwu. Pozostają one w sferze wyłącznej kompetencji poszczególnych państw. Uprawnia ona do: dysponowania nimi, eksploatacji oraz ochrony. Ze zgłoszenia [...]T[...] z dnia 6 kwietnia 2012 r., skierowanego do RDOŚ w K. wynika, że Towarzystwo zawiadomiło organ ochrony środowiska o stwierdzeniu szkody w środowisku w gatunkach chronionych w Z., na odcinku nowo wybudowanej drogi, stanowiącej alternatywę ulicy [...]. Według [...]T[...], "Szkoda polega na niezabezpieczeniu drogi przed dostępem płazów oraz na trwałym przecięciu ich szlaków migracyjnych z siedlisk lądowych do miejsc rozrodu. Droga przebiega wzdłuż cieku oraz przy zbiornikach wodnych". Z powyższego wynika, że zgłoszenie [...]T[...] nie dotyczyło zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jako dobra wspólnego. Zgłoszenie Towarzystwa zdaniem Sądu, dotyczyło wyłącznie lokalnych zagrożeń dla płazów w rejonie nowo wybudowanej drogi, stanowiącej alternatywę ulicy[...], a nie obejmowało środowiska jako dobra wspólnego. Potwierdza to także cała dokumentacja w sprawie, a w szczególności stanowiska [...]T[...] przedstawione w toczącym się postępowaniu oraz przedstawione podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 czerwca 2014 r. Skarżący podnosi "że szkoda w środowisku polega na zwiększeniu śmiertelności płazów po zakończeniu inwestycji i zmniejszeniu populacji gatunku chronionego w sąsiedztwie zrealizowanej inwestycji, w rejonie ul. [...] w Z.". Ponadto w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r., stanowiącym uzasadnienie skargi [...]T[...] podnosi, że "przedmiotowa inwestycja skutkowała przecięciem szlaków migracyjnych płazów" (s. 2). Z treści art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej wynika, iż jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. Oznacza to, że w niniejszej sprawie [...]T[...] nie mogło skutecznie dokonać zgłoszenia szkody w środowisku w trybie art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, ponieważ zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku nie dotyczyła środowiska jako dobra wspólnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów [...]T[...] Sąd stwierdza, że organ prowadząc postępowanie w trybie ustawy szkodowej badał treść decyzji wymienionych w art. 6 pkt 11 lit. a tej ustawy. Słusznie podnosi organ, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy szkodowej nie ma na celu weryfikowania poprawności decyzji wydanej na podstawie art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Należy także podzielić pogląd wyrażony przez organ II instancji, według którego postępowanie prowadzone na podstawie u.u.i.ś., a wcześniej na podstawie art. 56 ustawy p.o.ś. jest postępowaniem niezależnym od postępowania prowadzonego w trybie ustawy szkodowej. Trafnie też podnosi organ II instancji, iż wykazanie występowania przesłanek wykluczających stosowanie ustawy szkodowej w danym postępowaniu, prowadzonym w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia, powoduje jednocześnie, iż de facto postępowanie to nie może być prowadzone. W związku z tym nie mogą być rozpatrywane inne dowody w sprawie, stanowiące przedmiot żądania [...]T[...]. Z zestawienia cytowanych wyżej regulacji wynika, że do wszczęcia postępowania w trybie art. 24 ustawy szkodowej niezbędne jest w pierwszej kolejności spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej formalnej, a następnie merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stwierdzenie braku wystąpienia powyższych przesłanek upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania zostały spełnione w niniejszej sprawie, a okoliczność tę wykazano w sposób przekonujący w toku postępowania administracyjnego. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.