IV SA/Wa 2098/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W.na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] maja 2012r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pierwszego etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej z funkcjami usługowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami, dojazdami, dojściami, oświetleniem zewnętrznym i innymi elementami zagospodarowania terenu na działkach nr Ew [...], [...], [...], i części działek nr ew. [...],[...], [...], [...], [...], [...]z obrębu [...]-[...]-[...], część działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...]oraz część działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] położonych przy ul. K. w W. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. S.A., a następnie pismem z dnia [...]czerwca 2012r. spółka cofnęła odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że w pierwszej kolejności koniecznym było zbadanie czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W powołaniu na orzecznictwo sądowe Kolegium podniosło, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której planowana jest inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Tymczasem spółce na mocy umowy z dnia 14 sierpnia 1996r. przysługuje jedynie prawo do odpłatnego korzystania z działki nr [...] z obrębu [..]-[...]-[...]. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby dany podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu P. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 137 k.p.a. poprzez niezastosowanie i rozpatrzenie wniesionego odwołania w sytuacji gdy skarżący skutecznie cofnął odwołanie, 2. art. 127 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i rozpatrzenie wniesionego odwołania w sytuacji gdy skarżący skutecznie cofnął odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, 3. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich zastosowanie podczas gdy podstawą umorzenia postępowania jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. 4. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wniesione odwołanie nie dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącego, co spowodowało nieuprawnione nie uznanie go przez Kolegium za stronę postępowania, 5. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ograniczenie się do zacytowania orzeczeń sądowych bez wyjaśnienia z jakich powodów organ odmówił wiarygodności przedstawionym przez stronę dowodom, 6. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające w szczególności na braku pogłębiania zaufania obywateli do organów poprzez dowolne rozpatrzenie odwołania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że spółka w dniu [...] czerwca 2012r. cofnęła odwołanie, jednakże organ odwoławczy pomimo złożonego oświadczenia o cofnięciu odwołania rozpatrzył odwołanie na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. Tymczasem skuteczne cofnięcie odwołania powoduje umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a. Jedyną możliwością nieuwzględnienia cofnięcia odwołania przez organ II instancji jest ustalenie, iż cofnięcie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Kolegium rozpatrując skutecznie cofnięte odwołanie na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. naruszyło przepisy postępowania (art. 137 k.p.a. i 138 § 3 k.p.a.) i orzekło w sprawie bezprzedmiotowej. Skarżący dalej twierdzi, że przysługuje mu interes prawny, aby brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Mianowicie interes ten wynika z umowy leasingowej zawartej w dniu [...] sierpnia 1996r. między Miastem W., a poprzednikiem prawnym skarżącej spółki, nazwanej umową o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta. Z § 11 tej umowy spółce przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach, które jest już roszczeniem wymagalnym. Po jego ustanowieniu budynki, budowle i urządzenia wybudowane na tej nieruchomości przejdą na własność spółki. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2003r. (sygn. akt OPS 6/03). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi, bowiem decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwały składu 7 sędziów NSA podjęte przed 1 stycznia 2004 r. utraciły moc wiążącą (argument z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Tym samym sam fakt podjęcia takiej uchwały we wskazanym składzie nie determinuje w obecnym stanie prawnym podejmowanych przez wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygnięć. Mogą być one oczywiście przez sądy brane pod uwagę, jako znaczący dorobek dotychczasowego orzecznictwa i instrument ujednolicania wykładni oraz stosowania prawa, jednakże nie skorzystanie z poglądu prawnego tamże sformułowanego nie może spowodować skutecznie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Sąd orzekający jednakże zwraca uwagę, że przytoczona w skardze uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2003r. (sygn. akt OPS 6/03) zapadła na tle odmiennego stanu faktycznego, stąd jej ewentualna przydatność w niniejszej sprawie jest znikoma. Wobec natomiast ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że jedynie uprawnienie o charakterze prawno- rzeczowym (tj. prawo własności lub użytkowanie wieczyste) statuuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Uprawnienie rangi obligacyjnej, a na tego rodzaju uprawnienie powołuje się skarżący nie kreuje interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. co skutkuje trafnym przyjęciem w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie ma interesu prawnego, aby uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. Również roszczenie wynikające z przywołanej umowy leasingowej, nawet już wymagalne, o ustanowienie prawa rzeczowego nie tworzy jeszcze tego stosunku prawnego. Jak stanowi art. 234 k.c. do oddania gruntu Skarbu Państwa albo gruntu stanowiącego własność jednostek samorządu terytorialnego, bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Oznacza to, że tak ustanowienie, jak i przeniesienie istniejącego prawa użytkowania wieczystego następuje na mocy umowy, która musi być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego (art. 158 k.c.). Zarówno umowa ustanowienia, jak i umowa przeniesienia istniejącego prawa użytkowania wieczystego wymaga wpisu w księdze wieczystej nieruchomości. Dopóty zatem nie zostaną spełnione wynikające z Kodeksu cywilnego wymogi, skarżącemu nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący nie tyle kwestionuje samo rozstrzygnięcie Kolegium, co podstawę prawną przyjętą przez organ. Mianowicie skuteczne cofnięcie odwołania także skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, jednakże z innym uzasadnieniem i odpowiednio inną podstawą prawną. Na tle tego stanu faktycznego nabiera znaczenia kwestia czy pierwszeństwo należy dać czynności o charakterze procesowym tj. cofnięciu odwołania, czy zbadaniu legitymacji podmiotu skarżącego. Aby wyjaśnić tę kwestię konieczne jest przeprowadzenie analizy przepisów regulujących składanie odwołań. Art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności musi go zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym także czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Dalej art. 137 k.p.a. stanowi, że strona może cofnąć odwołanie. Przepis ten należy wykładać w powiązaniu w wyżej przytoczoną normą tj. warunkiem cofnięcia odwołania jest uprzednie posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego, co skutkowało możliwością wniesienia tego odwołania. Innymi słowy jedynie strona może cofnąć uprzednio złożone skutecznie odwołanie. Jeśli zaś – jak w niniejszej sprawie – nie nastąpiło skuteczne wniesienie odwołania z racji tego, że wniósł je podmiot nie mający interesu prawnego to tym samym nie przysługiwało mu uprawnienie do jego cofnięcia. Wcześniej bowiem organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie odwoławcze należy umorzyć z innego niż cofnięcie odwołania powodu. Zarzuty naruszenia innych przepisów postępowania sformułowane w skardze, a dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie zasługują na uwzględnienie. Organ bowiem dokonał ustaleń w zakresie wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Z powyższych zatem powodów zaskarżona decyzja odpowiada prawu i należało na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić.