IV SA/Wa 2098/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości L., gmina Ż., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Organ podniósł, że z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na działce inwestycyjnej strona zamierza prowadzić działalność usługową w projektowanym budynku usługowo-mieszkalnym. W przedmiotowym projekcie decyzji wskazano w pkt 7 lit. a) dot. ustaleń w zakresie obsługi komunikacji, że dojazd i dostęp inwestycji do drogi odbywać się będzie z drogi gminnej działka nr [...]. W istniejącym stanie faktycznym działka inwestycyjna nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] oraz do publicznej drogi gminnej nr [...] (ul. J., działka nr [...]) posiadającej włączenie do drogi krajowej nr [...] w km 3 + 063. Następnie organ wyjaśnił, że nie mógł uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy ponieważ nie określa on w sposób precyzyjny miejsca lokalizacji planowanego zjazdu z drogi, co stanowi istotną okoliczność faktyczną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej. Jednocześnie organ wskazał, że zasadnym jest z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego zlokalizowanie zjazdu do działki nr [...] z drogi gminnej poprowadzonej po działce nr [...] poza obszarem jej włączenia do drogi krajowej nr [...], tj. co najmniej 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Wynika to z faktu, że planowany zjazd publiczny mający obsługiwać przedmiotową inwestycję nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. J.), gdyż miałoby to bezpośrednie oddziaływanie na płynność ruchu drogowego w obrębie ww. skrzyżowania. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii Natomiast zgodnie z § 78 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. W tym miejscu należy również wyjaśnić, iż skrzyżowanie jest to przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Skrzyżowanie obejmuje wspólną część przecinających się lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia - na odcinku obejmującym minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67 ww. rozporządzenia. Zgodnie z wytycznymi projektowania dróg jeżeli na wlocie nie występują zatrzymania pojazdów (np. wlot drogi z pierwszeństwem przejazdu bez relacji skrętnych), to do skrzyżowania zalicza się odcinek wlotu o długości nie mniejszej niż 20 m licząc od końca łuku wyokrąglającego narożnik skrzyżowania. Tak określone odcinki dróg wyznaczają obszar skrzyżowania. Natomiast obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje określony wyżej obszar skrzyżowania i dodatkowo powinien obejmować odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem) - jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy administracyjnej obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza oznakowanie pionowe, w tym w szczególności znak B-20 "Stop" umieszczony na ww. drodze gminnej, który stosuje się m.in. w celu wprowadzenia w określonych warunkach obowiązku zatrzymania pojazdu przed wjazdem na skrzyżowanie z drogą z pierwszeństwem oraz oznakowanie poziome, w tym znak poziomy P-4 "linia podwójna ciągła", który stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, organ ocenił, że skomunikowanie planowanego obiektu z drogą gminną w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...] może wpłynąć na wzrost natężenia ruchu na ww. skrzyżowaniu, co z kolei wpłynie negatywnie na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego i pogorszenie płynności ruchu w obrębie skrzyżowania przedmiotowych dróg. Zwalnianie, a następnie zatrzymywanie się pojazdu w celu wykonania manewru wjazdu na nieruchomość wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, co w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu. Ponadto długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu może prowokować do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzić do kolizji czy też wypadków drogowych. Ponadto pojazdy poruszające się drogą krajową mogą być zaskakiwane oczekującymi pojazdami do skrętu w lewo, natomiast droga krajowa nr [...] na tym odcinku zaliczona jest do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), na której kierowcy oczekują komfortowych warunków ruchu i nie spodziewają się blokujących ruch pojazdów. Po wybudowaniu zaś projektowanego obiektu zdecydowanie zwiększy się liczba wykonywanych manewrów w obrębie skrzyżowania. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja powinna być obsługiwana w sposób bezpieczny. Dodatkową kwestią, na którą zwrócił uwagę organ, jest okoliczność, iż na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu w roku 2015 wynosiło 17584 pojazdów/dobę, i wzrosło o około 54 % w porównaniu z rokiem 2010 (kiedy to natężenie ruchu wynosiło: 11362 poj./dobę) a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił, że opierając się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym sprawy oraz biorąc pod uwagę szczegółowo wyjaśnione wyżej argumenty w zakresie obsługi komunikacyjnej działki inwestycyjnej, w tym również konieczności zlokalizowania zjazdu do działki nr [...] z drogi gminnej poprowadzonej po działce nr [...] poza obszarem jej włączenia do drogi krajowej nr [...], uprawniony był do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto z załącznika mapowego wynika, iż linia zabudowy wynosi 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Wskazana linia zabudowy zgodna jest zatem z art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit a kolumna 4 tabeli ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, poza terenem zabudowy, co najmniej 25 m. Dlatego też do tego zapisu organ ponownie rozpoznający sprawę nie wnosi uwag. Natomiast odnosząc się do podniesionej przez stronę kwestii istnienia zjazdu z drogi gminnej organ wskazał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna, jak i informacje uzyskane z Urzędu Gminy Ż., nie potwierdzają twierdzeń strony w tym zakresie. Przedmiotowy zjazd nie został również ujęty w załączniku graficznym do załączonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej, organ mając na względzie art. 9 k.p.a., poinformował stronę, że część działki inwestycyjnej nr [...] leży częściowo w granicach pasa drogowego oraz w całości w granicach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w obu wariantach planowanej budowy drogi ekspresowej [...] S. – G. na odcinku Obwodnicy Metropolii T. (OMT) i jest przewidziana do zajęcia pod przyszły pas drogowy OMT. Dlatego też strona winna rozważyć opłacalność przedmiotowej inwestycji, gdyż z uwagi na sąsiedztwo ww. działki z drogą krajową oraz planowaną drogą ekspresową [...] można przypuszczać, że zlokalizowane na niej budynki znajdą się w strefie akustycznego oddziaływania ruchu drogowego, mogącego być przyczyną uciążliwości dla ich użytkowników. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r. wniósł A.Ć.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie zasad ogólnych zawartych w art. od 6 do art. 11 , art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracyjny m.in. do działania na podstawie przepisów prawa, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zebrania, oceny całokształtu materiału dowodowego co ma wpływ na wynik sprawy, a co zgodnie z art 107 § 3 k.p.a. powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Zastępcy Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2017 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] w miejscowości L., gmina Ż.. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Z zapisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego. Pas drogowy zdefiniowany jest w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy będącego przedmiotem uzgodnienia oraz wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i szczelnego zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości L., gmina Ż.. Z kolei z wniosku o warunki zabudowy wynika, że w części usługowej budynku będzie znajdował się sklep branży ogólnospożywczo-przemysłowej, dodatkowo będzie usługa typu fryzjer, kosmetyczka. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja obsługiwana będzie w zakresie komunikacji z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, że działka inwestycyjna nr [...], na której ma być wybudowany obiekt budowlany, przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz do drogi gminnej działka nr [...]– ul. J., posiadającej włączenie do drogi krajowej nr [...] w km 3 +063. W warunkach niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządca drogi krajowej nr [...] powinien dokonać uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Zarządca drogi, w ramach wykonywania zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, czuwa bowiem m.in. nad zachowaniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając zaś na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, iż nie ogranicza on konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu, zgodnie z którym wyjazd z terenu objętego inwestycją, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową na drogę gminną, która poprzez skrzyżowanie powiązana jest ponadto z tą drogą, nie czyniło zbędnym uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy, co słusznie podniósł organ w zaskarżonym postanowieniu, nie wynika miejsce lokalizacji planowanego zjazdu z drogi gminnej, co jest istotnym brakiem w ustaleniach faktycznych sprawy, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. I tak przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia już odmowę uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będącego zarządcą drogi krajowej nr [...]. Wbrew stanowisku skarżącego, zgodnie z którym z działki inwestycyjnej istnieje zjazd indywidualny na drogę gminną, organ w toku postępowania zażaleniowego ustalił, że na działkę nr [...] w miejscowości L. nie ma zjazdu z drogi gminnej. Fakt ten znajduje potwierdzenie na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, na którym nie ma zaznaczonego zjazdu istniejącego ani projektowanego z działki nr [...] na drogę gminną. Należy pamiętać, że organ uzgodnieniowy związany jest treścią projektu decyzji o warunkach zabudowy i jej załączników. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony ale jednocześnie w postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. organ przedstawił warunki, które jeżeli zostaną zawarte w nowym projekcie decyzji, będzie on mógł być uzgodniony. Zatem błędne jest stanowisko skarżącego, że organ dokonał warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi organ działał na podstawie przepisów prawa, które zostały wskazane w rozstrzygnięciach. Organ wskazał jakie braki formalne stanu faktycznego projektu decyzji o warunkach zabudowy zdecydowały o odmowie uzgodnienia. Jednocześnie organ wskazał warunki, których zawarcie w projekcie decyzji umożliwi jego uzgodnienie. Powyższe wskazuje, że wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył w toku postepowania zasad zawartych w art. 6 – 11 k.p.a. oraz art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawi art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.