IV SA/Wa 2099/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego S. R. z Kancelarii (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania złożonego przez W. C. (reprezentowaną przez pełnomocnika J. K.), od decyzji Wójta Gminy M., znak: [...] z [...] czerwca 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości M., budynku inwentarskiego, przeznaczonego do hodowli bydła o obsadzie zwierząt do 39 DJP, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego, silosu na kiszonki oraz dwóch szczelnych, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o poj. 4,5m3 i 90m3, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że w odwołaniu domagając się uznania za stronę i uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji, pełnomocnik odwołującej podniósł, iż działka nr ewid.: [...] na terenie której zlokalizowana ma być inwestycja, wbrew wymogom stawianym przez art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej jako "ustawa") - nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy. Ponadto planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludności i jej mienia (ochrony przeciwpożarowej) oraz ochrony ich zdrowia. Zarzuca również niezgodność przeprowadzonych uzgodnień, gdyż zaskarżona decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi - Prawo ochrony środowiska, prawo wodne, ustawą o ochronie przyrody. Podniesiono także, iż pierwotnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działki Nr [...], w toku postępowania, inwestor złożył nowy wniosek w tej samej sprawie, ale dla działki nr [...]. Aby skutecznie wyeliminować z udziału sąsiadów jako strony, inwestor dokonał bowiem podziału działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...], czym oddzielił się od graniczącej z jego działką skarżącej. Zarzucono także, iż w aktach brak jest analizy terenu dotyczącego działek osób wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy powołał się na art. 28 k.p.a., oraz wskazał, iż postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa zaczęła obowiązywać od 11 lipca 2003 r, zastępując tracącą moc ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.). Uznał, iż aktualność zachowują stanowiska, prezentowane w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonych przy zastosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. gdzie przyjmowane było, iż do kręgu stron takich postępowań należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż planowana przez G. B. inwestycja będzie usytuowana na działce nr geod. [...] w M., która to działka nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącej. Pełnomocnik skarżącej wskazał co prawda na interes faktyczny skarżącej, przejawiający się zainteresowaniem w sposobie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika uciążliwość skutków planowanej inwestycji), ale w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego. Wobec powyższego w ocenie organu nie ma przesłanek do uznania skarżącej za stronę niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosła W. C., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, tj.: art. 1 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1, art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a, art. 156 i 157 k.p.a.; ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) oraz art. 5 k.c. i przepisów prawa europejskiego. Ponadto skarżąca zarzuciła, cyt. " rażące naruszenie interesu Rzeczpospolitej Polskiej, która jako państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, stoi na straży przestrzegania prawa i poszanowania własności, co skutkuje przyjęciem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Gmina M. nie powinny kierować się doraźnym interesem prywatnym jednostki lecz dobrze rozumianym interesem społecznym". Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpoznając sprawę nie ustaliło w sposób właściwy kręgu stron postępowania. Tymczasem w ocenie skarżącej, bez wątpienia jest ona stroną (w znaczeniu materialnoprawnym) w toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem nie brała ona udziału w sprawie bez swojej winy, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzja ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2007r., którą to decyzją organ, umorzył postępowanie odwoławcze wobec uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości M., budynku inwentarskiego, przeznaczonego do hodowli bydła o obsadzie zwierząt do 39 DJP, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego, silosu na kiszonki oraz dwóch szczelnych, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o poj. 4,5m3 i 90m3. Oceniając, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie powołał się na treść art. 28 k.p.a., jak również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej w dalszej części "ustawą"). Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Określając kto, oprócz ww. osób, winien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy wskazać na treść art. 6 ust. 2 ustawy zgodnie z którym, "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Artykuł 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy stanowi zaś, iż organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z cytowanych przepisów w ocenie Sądu, wynika, iż osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób. Takie stanowisko zostało wyrażone także w dwóch uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (sygn. VI SA 13/1995, ONSA 1995/4/154, LEX 10650) oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. (sygn. VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54, LEX 23844), w których stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Rozstrzygnięcia te zapadły wprawdzie w oparciu o przepisy nie obowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), niemniej jednak zdaniem Sądu zachowują swą aktualności i kontynuację na gruncie wykładni przepisów obecnie obowiązującej ustawy. W ocenie Sądu nie powinno także budzić wątpliwości, iż stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/2004, LEX nr 160631). Należy w tym miejscu podkreślić, iż w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/2004, LEX nr 160631, oraz w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 594/1999, LEX nr 54166, w którym stwierdzono: " Art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależy to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie".). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu, właściwie organ odwoławczy wywiódł, iż skarżąca nie może być uznana za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Wprawdzie, co należy podkreślić, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów niniejszej sprawy, przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a., niemniej jednak naruszenie to nie miało wpływy na treść rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika bowiem w sposób nie budzący, żadnych wątpliwości, iż w dacie orzekania przez organ zarówno pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, nieruchomość należąca do skarżącej nie sąsiadowała bezpośrednio z działką na terenie której planowana jest inwestycja tj. działką nr [...]. Kwestia historycznego przebiegu granic działki Nr [...], z której w/w działka została wyodrębniona, nie może mieć obecnie znaczenia, bowiem organy zobligowane są do rozstrzygania zgodnie ze stanem faktycznym sprawy obowiązującym w dacie wydania decyzji. W ocenie Sądu, co do zasady słusznie skarżąca wywodzi, iż obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie posiadania przez nią interesu prawnego w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość. Wskazać jednak należy, iż z uzasadnienia zaskarżanego rozstrzygnięcia można wnioskować, iż analiza taka została przez organ dokonana, cyt: "Pełnomocnik wskazał co prawda na interes faktyczny skarżącej, przemawiający się zainteresowaniem w sposobie rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (z uwagi na wskazaną przez pełnomocnika uciążliwość skutków planowanej inwestycji), ale w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustawy (w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U tj. z 2006r. Nr 129, poz. 902 z późn. z.) interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego.". Organ, jak podkreślono powyżej nie uzasadnił wprawdzie w sposób wyczerpujący przedmiotowej kwestii, niemniej jednak, przedstawione przez niego wnioski są właściwe. Wskazać bowiem należy, iż słusznie organ wywiódł, iż brak jest przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby możliwość uznania skarżącej za stronę niniejszego postępowania z uwagi na potencjalne negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej. Jak wynika z treści wniosku inwestora, jak również sentencji decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja dotyczy budowy budynku inwentarskiego, przeznaczonego do hodowli bydła o obsadzie zwierząt do 39 DJP, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego, silosu na kiszonki oraz dwóch szczelnych, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o poj. 4,5m3 i 90m3. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określone zostały w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Planowana inwestycja, nie zalicza się jednak do przedsięwzięć, o których mowa w tym rozporządzeniu. A zatem brak jest podstaw do uznania, iż planowana inwestycja będzie oddziaływać na należącą do skarżącej nieruchomość, a co za tym idzie, wpływać na sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa własności w sposób przekraczający granice art. 140 k.c. Wobec uznania, iż skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy M., znak: [...] z [...] czerwca 2007 r., podnoszone przez nią w skardze zarzuty wskazujące na uchybienia w zakresie informowania jej przez organ I instancji o przebiegu toczącego się postępowania nie mogły być wzięte pod uwagę. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut skarżącej wskazujący na rażące naruszenie przez organy interesu Rzeczpospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej, ustanowionemu z urzędu zapadło w oparciu o art. 250 w/w ustawy.