IV SA/Wa 21/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. P. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 21/10 UZASADNI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołania B. P., zwanego dalej "skarżącym", oraz Wspólnoty Mieszkaniowej K. od decyzji Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu wraz z budową nowego wjazdu na działce ew. nr [...] i części działki nr [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy [...] w [...] orzekło o: * uchyleniu decyzji Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wysokości budynku i o ustaleniu w tej części, że wysokość budynku ma być zróżnicowana od III do IV kondygnacji; główna bryła budynku - III kondygnacje w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ulicy [...] -max. do 11 m, zaś IV kondygnacja wycofana od lica elewacji wschodniej i zachodniej oraz od strony południowej o wysokości nawiązującej do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ulicy [...] - max. do 14,5 m * uchyleniu decyzji Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wskaźnika zabudowy i o ustaleniu w tej części, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wynosi 0,42 oraz o ustaleniu powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 25% powierzchni działki, * utrzymaniu decyzji Prezydenta w mocy w pozostałej części. Uzasadniając konieczność zreformowania decyzji Prezydenta, SKO podniosło w szczególności, że przeprowadzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Organ I instancji nie dokonał jednakże ustalenia, stosowanie do §2 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1589), udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ponieważ wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku wielorodzinnego, należy przyjąć, że udział powierzchni biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 25% powierzchni działki, co wynika również z przeprowadzonej analizy. Prezydent nie określił również w jednostkach miary wysokości budynku. Zarówno z wniosku inwestora, jak i z analizy obszaru wynika jednakże, że wysokość ta ma być zróżnicowana od III do IV kondygnacji. Główna bryła budynku - III kondygnacje w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ulicy [...] - max. do 11 metrów, zaś IV kondygnacja wycofana od lica elewacji wschodniej i zachodniej oraz od strony południowej o wysokości nawiązującej do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku położonego przy ulicy [...] - max. do 14,5 metra. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego w odwołaniu kwestii zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy SKO wskazało, że kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia O. została rozstrzygnięta postanowieniem Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r., a wniesienie zażalenia na to postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Ponadto kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje również rozpatrzenie wniosku o wpisanie do rejestru zabytków obszaru ul. [...] w W., na odcinku od ul. [...] do ulicy [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem stanowisko [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], z którego nie wynikają zastrzeżenia dotyczące realizacji wnioskowanej inwestycji. W skardze na decyzję SKO skarżący B. P. zarzucił rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisu art.31 k.p.a. w związku z art.143 k.p.a. przez wydanie decyzji pomimo tego, że nie zostało rozpatrzone zażalenie Stowarzyszenia O. na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, 2) naruszenie przepisu art.97 ust.1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania pomimo tego, że istniało zagadnienie wstępne (został złożony wniosek organizacji społecznej o wpis układu urbanistycznego części ulicy [...] do rejestru zabytków), 3) naruszenie przepisu art.62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego pomimo tego, że przygotowywany był plan miejscowy dla obszaru obejmującego teren inwestycji, a wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z projektem planu miejscowego, 4) naruszenie przez organ II instancji przepisu art.10§1 k.p.a. przez zaniechanie wezwania stron do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, 5) naruszenie przepisu §4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez dopuszczenie wysunięcia wykusza poza linię zabudowy oraz nieustalenie linii zabudowy od strony ogrodu, 6) naruszenie §5 rozporządzenia przez błędne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem datowanym na 1 sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie O., zwane dalej "Stowarzyszeniem", wniosło o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na prawach strony. Postanowieniem Prezydenta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wniosek Stowarzyszenia został załatwiony odmownie. Pismem datowanym na 4 lutego 2009 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. Zażalenie to zostało przekazane przez Prezydenta organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 12 lutego 2009 r. Zażalenie to nie było rozpatrzone w dacie wydania przez SKO decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Orzekanie w powyższym stanie przez SKO było zatem prawnie niedopuszczalne. Uznać bowiem należy, że w sytuacji, w której na wniosek Stowarzyszenia wszczęta została procedura w przedmiocie przyznania Stowarzyszeniu statusu strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, to przed zapadnięciem ostatecznego rozstrzygnięcia, czy status ten Stowarzyszenie uzyskało, czy też nie, niemożliwe było przyjęcie, że krąg stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy został ostatecznie ustalony. Kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy była zatem kwestią wstępną w tym postępowaniu w rozumieniu art.97§1 pkt 4 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy winien był zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2009 r. Zaniechanie zawieszenia postępowania oznacza, że decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem art.97§1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nie jest natomiast trafny argument skargi, że należało zawiesić postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wpisanie układu urbanistycznego części ulicy [...] do rejestru zabytków. Brak jest bowiem wystarczających podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie właściwego organu w przedmiocie dokonania takiego wpisu w rejestrze zabytków jest kwestią wstępną w rozumieniu art.97§1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem przyjąć, że bez zapadnięcia rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe. Należy w związku z powyższym podzielić ocenę SKO zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z punktu widzenia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony konserwatorskiej możliwość taka istnieje, co potwierdza stanowisko [...] Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., w którym to piśmie Konserwator podtrzymał swoje wcześniejsze pozytywne stanowisko w sprawie możliwości budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce położonej przy ulicy [...] i rozbiórki istniejącego na niej budynku. Nie jest również trafny zarzut skargi odnośnie naruszenia w postępowaniu administracyjnym art.62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z powyższego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania administracyjnego nie jest obligatoryjne a fakultatywne, zależy zatem od uznania organu. Sam fakt wszczęcia procedury planistycznej obejmującej m.in. teren inwestycji, nie zobowiązywał zatem organów orzekających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do zawieszenia postępowania. Skarżący nie wykazał w skardze, aby zachodziły okoliczności bezwzględnie przemawiające za takim zawieszeniem. Wskazanie w decyzji ustalającej warunki zabudowy, że elementem inwestycji będzie wykusz wysunięty poza linię zabudowy niewątpliwie wpływa na ład przestrzenny. W decyzji tej winno być zatem wskazane, na jaką odległość poza linię zabudowy wysunięcie wykusza jest dopuszczalne tak, aby ład ten nie został zakłócony. Sąd nie podziela stanowiska skargi, że w postępowaniu administracyjnym należało ustalić "tylną" linię zabudowy, tj. linię zabudowy tylnej części budynku. Uznać należy, iż wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Wprawdzie literalne brzmienie §4 rozporządzenia nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z ustępu trzeciego tego paragrafu, w którym stwierdza się, iż jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nietrafne są zastrzeżenia skargi odnośnie sposobu wyznaczenia w postępowaniu administracyjnym wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazano, że średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego wynosi 0,364. W analizie wskazano jednakże również, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej wynosi 0,417. W oparciu o powyższe ustalono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0,42. Nie ulega wątpliwości, że wartość ta jest wyższa od wartości średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, niemniej wskazać należy, że zastosowanie tego rodzaju zabiegu jest dopuszczalne w świetle §5 ust.2 rozporządzenia. Przywołany przepis, cytowany w tekście wskazanej wyżej analizy, stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.1. Organy przyjęły zatem, że podstawą do odstąpienia od wyznaczenia dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy na poziomie odpowiadającym średniemu wskaźnikowi na całym obszarze analizowanym jest fakt, że występująca na tym obszarze zabudowa, która odpowiada charakterem planowanej inwestycji, charakteryzuje się wskaźnikiem wyższym. Uznać należy, że takie rozstrzygnięcie nie narusza §5 ust.2 rozporządzenia. Organ winien natomiast wyjaśnić, w oparciu o jakie przesłanki ustalił udział powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 25%. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art.7, 77§1, 97§1 pkt 4 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołania skarżącego oraz Wspólnoty Mieszkaniowej K. od decyzji Prezydenta z uwzględnieniem oceń zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a.