IV SA/Wa 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1986 r., zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1984r., zmieniającą za zgodą stron decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N. i S., gm. W., z dnia [...] kwietnia 1981 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi K., gm. W., oraz z dnia [...] marca 1984 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N., S. i K. dotyczącej gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. i Państwowego Funduszu Ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowaniem scaleniowym objęto m. in. grunty należące do M. P., położone we wsi K., o łącznej powierzchni 4.33 ha, w tym zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0.25 ha oraz grunt położony we wsi S. o pow. 1.01 ha, co łącznie stanowi powierzchnię 5,43 ha. Z rejestru szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem wynika, że w odniesieniu do ww. gruntów dokonano zapisu, że zostały one sprzedane przez M. P. na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. A zatem ekwiwalent zamienny na te grunty, w tym za zabudowaną działkę nr [...] położoną we wsi K., która w wyniku scalenia gruntów zmieniła jedynie swoje orzeczenie na nr [...], wydzielono na rzecz RSP w N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1984 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi: N., S. i K., dotyczący gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. i Państwowego Funduszu Ziemi. Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 1984r. Wojewoda [...] na wniosek Rolniczej Spółdzielni produkcyjnej w N., poprzez zmianę za zgodą stron swojej decyzji z dnia [...] marca 1981 r., decyzji z dnia [...] kwietnia 1981 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1984 r., wydzielił odrębne ekwiwalenty dla niektórych rolników, w tym również dla M. P. W wyniku scalenia zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1984r. dla M. P. wydzielono grunty położone we wsi S., oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 7,06 ha i wartości szacunkowej 421.00 jednostek szacunkowych. Następnie Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia [...] września 1986 r., na wniosek M. P., zmienił za zgoda stron decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. wydzielając zainteresowanemu, zgodnie z treścią zawartą w kwestionariuszu życzeń, grunty położone we wsi S., oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 6,29 ha i wartości 423.80 jednostek szacunkowych. Wobec powyższego w ocenie organu M. P. otrzymał pełny należny ekwiwalent za grunty wniesione do scalenia, w tym również za grunt, na którym znajdują się budynki stanowiące jego własność. Minister wskazał, że M. P. w toku kolejno następujących po sobie postępowaniach scaleniowych nie podnosił, że działka nr [...], położona we wsi K., na której znajdują się budynki stanowiące jego własność, została wydzielona, na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1981 r. dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. W dokumentacji sporządzonej na okoliczność wydania decyzji z dnia [...] września 1986 r. widnieją własnoręczne podpisy złożone przez R. P. Tym samym oznacza to w ocenie organu, że M. P. w toku postępowania scaleniowego wszczętego na wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N., zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r., która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] września 1986 r. wyraził zgodę na dokonanie scalenia obejmującego działkę, na której znajdowały się zabudowania stanowiące jego własność, a później na przyznanie mu określonych działek jako ekwiwalentnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. R. P. wniósł o uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...], obecnie nr ew. [...] oraz o stwierdzenie, iż nie przeszła ona na rzecz Skarbu Państwa, tylko stanowi własność spadkobierców M. P. Skarżący podkreślił, iż jego ojciec nigdy nie sprzedał siedliska Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N., a jedynie zawarł umowę dzierżawy na 10 lat. W takich okolicznościach, przy braku pisemnej zgody ojca co do objęcia siedliska scaleniem, decyzja w tym zakresie jest nieważna i winna zostać uchylona. Również skarżący jako spadkobierca nie wyraził zgody na objęcie scaleniem działki siedliskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1986 r., zmieniającej za zgodą stron decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., zmieniającą za zgodą stron swoje decyzje z dnia [...] marca 1981 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N. i S., gm. W., z dnia [...] kwietnia 1981 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi K., gm. W., oraz z dnia [...] marca 1984 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N., S. i K. dotyczącej gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. i Państwowego Funduszu Ziemi. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1986r. w części dotyczącej objęcia postępowaniem scaleniowym działki siedliskowej nr [...] (poprzedni nr [...]) bez zgody jej właściciela M. P. Jak już wyżej wskazano, postępowanie dotyczące oceny decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1986 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ niesłusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie scaleniowe gruntów wsi N., S. i K. zostało wszczęte w dacie, kiedy jeszcze obowiązywała ustawa z dnia 24 stycznia 1868r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Świadczą o tym daty decyzji Wojewody [...] zatwierdzające projekty scalenia gruntów wsi N. i S. z dnia [...] marca 1981r. oraz gruntów wsi K. z dnia [...] kwietnia 1981r. Postępowaniem scaleniowym zostały objęte grunty M. P. położone we wsi K. i przed scaleniem oznaczone jako działki nr [...] o ogólnej powierzchni 4,33 ha oraz działka położona we wsi S. przed scaleniem oznaczona nr [...] o powierzchni 1,01 ha. Za grunty te M. P. w decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981r. i z dnia kwietnia 1981r. nie otrzymał ekwiwalentu, gdyż błędnie uznano, że grunty te zostały sprzedane Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N., która otrzymała za nie ekwiwalent. Nie zmienia to faktu, że w toku postępowania scaleniowego właścicielem tych gruntów był M. P. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podniósł, iż jedna z w/w działek oznaczona nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi i stanowiła działkę siedliskową. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Organ nie wskazał, ażeby w toku postępowania scaleniowego M. P. złożył pisemną zgodę na objęcie działki nr [...] scaleniem. W orzecznictwie przyjmuje się (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995r., II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77), że zgoda taka nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalenia wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznym rozstrzygnięciom organu scaleniowego albo że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Zgoda ta musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu scaleniowym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1981r. został naruszony art. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24.01.1968 r. uzależniający poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela budynków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r. II SA 589/98 Lex nr 41760). Naruszenie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Grunty stanowiące przed scaleniem zabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,25 ha położoną we wsi K., wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego M. P., w wyniku scalenia wydzielono jako działkę nr [...] i przyznano jako ekwiwalent Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. Decyzje zatwierdzające projekty scalenia wsi N., S. i K. były wielokrotnie zmieniane w trybie art. 155 kpa. W stosunku do gruntów M. P. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1984r. i ostatecznie decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1986 r. W decyzji z dnia [...] września 1986r. jako podstawa jej wydania został wymieniony m.in. art. 28 ustawy z dnia z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, (Dz. U. z 1982r. Nr 11, poz. 80), który stanowi, że postępowanie scaleniowe prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 6 kwietnia 1982r., podlega zakończeniu według dotychczasowych przepisów. Skoro projekty scalenia gruntów wsi N., S. i K. podlegały zmianom w kolejnych decyzjach z dnia [...] kwietnia 1984r. i z dnia [...] września 1986r., tzn. że nadal się toczyło postępowanie scaleniowe pierwotnie wszczęte na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. Oznacza to, że nadal obowiązywały uczestników tego postępowania reguły scaleniowe określone w tej ustawie, w tym art. 1 ust. 3. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1984r. wskazano, że dla M. P. za wartość działek przedscaleniowych w K. nr [...] oraz działkę przedscaleniową w S. nr [...] wydzielono ekwiwalent w działkach nr [...] położonych w S. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach nie wynika, że M. P. wyraził zgodę na objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki nr [...]. Również z akt administracyjnych nie wynika żeby przy wydawaniu decyzji z dnia [....] września 1986r. uzyskano taką zgodę od M. P. Świadczy to, że decyzja ta obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że podpisy złożone przez R. P. w dniu [...] lipca 1986r. w kwestionariuszu życzeń uczestników zmiany scalenia, którym wyraził zgodę na "zmianę projektu scalenia polegającą na: w zamian za działki nr [...] wydzielić ekwiwalent w działkach nr [...] a pozostały ekwiwalent w działce nr [...] przy działce nr [...] oraz w dniu [...] lipca 1986r. podpisał, ze przyjmuje bez zastrzeżeń okazany projekt zmiany scalenia zastępują zgodę, o której mowa w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów. W szczególności zauważyć należy, że podpisane dokumenty nie wspominają o budynkach znajdujących się na działce nr [...] we wsi K., które znalazły się na gruntach oznaczonych jako działka nr [...], wydzielona na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. jako ekwiwalent na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w N. Wobec powyższego zasadny jest zarzut skarżącego, iż jego ojciec nigdy nie wyrażał zgody w sposób bezpośredni na objęcie scaleniem działki siedliskowej. Zgoda taka nie może być domniemana, musi wynikać z konkretnego oświadczenia woli. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozpatrzy wniosek skarżącego z uwzględnieniem powyżej przedstawionych wskazań Sądu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.