IV SA/Wa 2101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2005 r., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla "T." Sp. z o.o., dotyczącej budowy budynków magazynowo - biurowych na działce nr ew. [...] w K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydanego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściciela nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy p. A. J., wskazano, iż inwestycja miałaby być zrealizowana na działce przyległej do drogi krajowej nr [...]. Droga ta zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Nr 128, poz. 1334) powinna ulec rozbudowie do parametrów drogi ekspresowej. Opisano fazę przygotowań projektowych przebudowy drogi, na odcinku przyległym do działki, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie (odcinek W. – T. od km 346+793 do km. 354+800) a następnie wskazano, iż GDDKiA wnioskiem z dnia 25 lipca 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie lokalizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku przylegającym obecnie do działki nr ew. [...] na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z załączników mapowych do wniosku wynika iż przebudowana, droga będzie przebiegała inaczej niż obecnie, mianowicie będzie przesunięta w kierunku południowo-wschodnim. W związku z tym działka nr ew. [...] będzie się znajdowała w pasie drogowym a więc zostanie nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez GDDKiA albo wywłaszczona. Skoro działka przeznaczona jest pod pas drogowy i bliska jest chwila wydania decyzji o lokalizacji drogi ekspresowej [...], co gwarantuje wykup działki, niedopuszczalna jest jej zabudowa. W skardze na postanowienie GDDKiA A. J. wskazała, iż jest zainteresowana korzystną sprzedażą działki nr ew. [...], gdyż jest to warunkiem realizacji jej zamierzeń gospodarczych. Brak uzgodnienia ze strony GDDKiA uniemożliwia tą sprzedaż albowiem potencjalny nabywca uzależnia zakup działki od możliwości realizacji obiektów wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. GDDKiA jest dopiero w fazie projektowania i uzyskiwania wymaganych uzgodnień, co do odcinka kolidującego z zakładana zabudową działki. Uzyskanie takich uzgodnień i realizacja przedsięwzięcia nie jest wcale pewna. GDDKiA nie może także aktualnie nabyć działki od Skarżącej z uwagi na nie zakończenie procedury lokalizacyjnej. Nie określono terminu wykupu ani terminu, w którym odmowa uzgodnienia jest skuteczna, o ile realizacja drogi nie zostanie podjęta. Narusza to słuszny interes Skarżącej narażając ją na straty materialne, gdyż uniemożliwia korzystną sprzedaż nieruchomości a co za tym idzie realizacje własnych zamierzeń gospodarczych. Skarżąca wskazała, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy T. działka jest przeznaczona do zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W ocenie Skarżącej, o ile nie wydano jeszcze decyzji o lokalizacji drogi, nie można odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odnośnie przedsięwzięcia kolidującego z drogą, chyba że w postanowieniu odmownym określi się wiążący dla Skarbu Państwa termin wykupu nieruchomości. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 8 i 35 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy Skarżąca oświadczyła, iż decyzja o lokalizacji drogi została wydana w grudniu 2005 r. Określono w niej przebieg drogi przez działkę Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było ustalenie czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organem tym był GDDKiA, a obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), i art. 18 ust. 1 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), skoro działka przylega do drogi o kategorii dróg krajowych. W świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), zarządca uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Organ powinien więc kierować się interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 K.p.a.). Według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji odcinka drogi ekspresowej nr [...]. Z części graficznej wniosku wynikało, iż planowany nowy przebieg drogi koliduje bezpośrednio z zamierzoną zabudową działki, co w sprawie jest bezsporne. W tej sytuacji organ orzekający nie mógł stwierdzić, iż istnieje możliwość włączenia do ruchu terenu przewidywanego do zabudowy, skoro ten sam teren miał być objęty pasem drogi. Uwzględniając, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych określa terminy procedowania w przypadku wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi (art. 2 ust. 2 i art. 9 ust. 2) a następstwem wydania ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi jest wykup albo wywłaszczenie nieruchomości znajdujących się w pasie planowanej drogi (art. 13 ust. 1 albo art. 15 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych), organ administracji trafnie uznał, iż brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jej uzyskanie uprawniałoby inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę obiektów, co otwiera drogę do ich realizacji. Ponoszenie nakładów finansowych na realizację obiektów, które, jak można uznać w świetle uwarunkowań formalnoprawnych sprawy, w nieodległej przyszłości wraz z gruntem podlegałyby wykupowi a następnie rozbiórce na koszt Skarbu Państwa w związku z realizacją drogi, nie przynosząc jednocześnie korzyści gospodarczej, nie leży w interesie publicznym. Nie można uznać także aby przemawiał za tym słuszny interes strony, w rozumieniu art. 7 K.p.a. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut naruszenia tej normy K.p.a. lub art. 8 K.p.a. odnośnie do samej odmowy uzgodnienia był niezasadny. Wobec powyższego organ administracji, będący zarządcą drogi, był uprawniony w zakresie swojej właściwości, odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienie w tym zakresie nie narusza prawa, co prowadzi do oddalenia skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż postępowanie organów właściwych w sprawie narusza interesy Skarżącej, jako właścicielki działki nr ew. [...], gdyż uniemożliwia jej w praktyce korzystną sprzedaż nieruchomości, z uwagi na wykluczenie możliwości jej zabudowy, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia, trzeba stwierdzić, iż jak wskazano wcześniej, kwestionowane orzeczenie nie narusza prawa. Stąd zarzuty odnośnie braku zabezpieczenia interesu skarżącej, choć generalnie w ocenie Sądu zasadne, odnosić można jedynie do konstrukcji systemu prawnego, który nie określa wystarczających instytucji właściwie zabezpieczających interes Skarżącej w przypadkach analogicznych do rozpatrywanego. Instytucje takie zastosował prawodawca w innych przypadkach, gdy uprawnienia właściciela mogą być ograniczone ze względu na potrzebę racjonalnego zagospodarowania terenów w interesie publicznym. Należy do nich np. określona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), maksymalnie roczna możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy trwa procedura uchwalania planu (art. 62 ust. 1) a także możliwość uzyskania odszkodowania, gdy wobec uchwalenia planu, nieruchomość nie może być wykorzystywana na dotychczasowe cele (art. 36 ust. 1). Podobnie uprawienia właściciela zainteresowanego zabudową działki są chronione w pewnym zakresie, gdy odmowa uzgodnienia dotyczy terenów przeznaczonych na realizację inwestycji celu publicznego w planach zagospodarowania przestrzennego, które wygasły (art. 53 ust. 5a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przewiduje się w takim przypadku maksymalny termin zawieszenia postępowania administracyjnego, a po jego upływie, o ile nie zostaną podjęte dalsze kroki w związku z realizacja przedsięwzięcia, decyzję wydaje się pomimo braku uzgodnienia. Analogicznych regulacji nie przewidziano w zakresie odnoszącym się do rozpatrywanego stanu faktycznego. Jednocześnie sąd administracyjny jest uprawniony wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej pod katem jej zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Prowadziło to do oddalenia skargi w sytuacji, gdy orzeczenie nie naruszało prawa. Nie można podzielić zarzutu Skarżącej, iż podstawą odmowy uzgodnienia może być generalnie dopiero wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie zaś etap złożenia wniosku w tym zakresie. Zasada taka nie wynika z regulacji normatywnych. Z uwagi na, wskazany ustawowo, stosunkowo krótki termin rozpatrywania wniosku w przedmiocie lokalizacji drogi (art. 2 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych) wniosek taki jest nieuprawniony. Natomiast, w ocenie Sądu, przedwczesna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w postanowieniu, którym organ po raz pierwszy orzekał w sprawie (z dnia [...] maja 2005 r.), zostało ono bowiem wydane przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi. W ocenie Sądu, same przygotowania materialno-techniczne (sporządzenie projektu przebudowy, jego konsultowanie przez wewnętrzne organy doradcze itp.) nie może stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia inwestycji, gdyż przepisy nie określają nawet instrukcyjnych terminów odnośnie podejmowania dalszych czynności w sprawie. Wadliwość postanowienia z dnia [...[ maja 2005 r. nie ma jednak znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Bowiem wydając je organ administracji rozpoznawał ponownie sprawę i był obowiązany uwzględnić aktualny stan formalnoprawny. Nie trafne są również zarzuty skargi, iż odmowa uzgodnienia przed wydaniem decyzji o lokalizacji jest możliwa jedynie w przypadku określenia, w postanowieniu w przedmiocie odmowy, konkretnego terminu wykupu nieruchomości, który będzie obligował do jej wykupu niezależnie od faktu czy inwestycja zostanie ostatecznie zrealizowana. Zasada taka nie wynika z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jej wprowadzenie może być jedynie rozważane, jako postulat de lege ferenda. Propozycja może stanowić jedno z alternatywnych rozwiązań służących wzmocnieniu ochrony interesu właściciela nieruchomości, gdy konieczne jest ograniczenie jego uprawnień w interesie publicznym (racjonalnego gospodarowania terenem). Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostaje, podnoszona w skardze okoliczność, iż w świetle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego realizacja planowanego przedsięwzięcia byłaby dopuszczalna. Postanowienia studium są wiążące jedynie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dodatkowo, wszczęcie procedury wydania decyzji o lokalizacji drogi, przy której wydaniu postanowienia studium nie są wiążące, powoduje, z przyczyn wcześniej opisanych, zmianę uwarunkowań formalno-prawnych w stosunku do wynikających wyłącznie ze studium. Natomiast trafny jest zarzut skargi naruszenia przepisów określających terminy załatwiania spraw (zamiast art. 35 § 1 znajdzie tu zastosowanie odpowiednio art. 106 § 3 i art. 35 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.). oraz, w tym kontekście, art. 8 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia nastąpiło z naruszeniem terminu do załatwienia sprawy, przy czym organ nie wskazywał konkretnych przyczyn uzasadniających zwłokę załatwienia sprawy. W okresie przewlekłego załatwiania sprawy nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych i prawnych - wystąpienie z wnioskiem o ustalanie lokalizacji drogi. Kwestie te nie mogą jednak mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż nie narusza ono prawa według stanu formalnoprawnego na dzień orzekania. Natomiast nieuzasadniona zwłoka przy załatwianiu sprawy mogła stanowić podstawę zastosowania przez Skarżącą odpowiednich środków procesowych - skargi na bezczynność organu w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.