IV SA/Wa 2101/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GIOŚ" - po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...], zwanego dalej "[...]IOŚ", z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wstrzymującej z dniem 31 października 2009 r. użytkowanie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę, eksploatowanej w W. przy ulicy [...], należącej do skarżącej, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego - uchylił decyzję [...]IOŚ w części dotyczącej wyznaczenia terminu wstrzymania użytkowania i orzekł o wstrzymaniu użytkowania instalacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, w pozostałej części o utrzymaniu decyzji w mocy. Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] [...]IOŚ wstrzymał z dniem 28 lutego 2009 r. użytkowanie przedmiotowej instalacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] GIOŚ uchylił w całości decyzję [...]IOŚ z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji GIOŚ podniósł, że błędnie wyliczono średnią wielkość produkcji, która kwalifikuje instalację do obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego, dla roku, a nie dla kwartału, jak wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów produkcji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art.365 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.), zwanej dalej "p.o.ś., [...]IOŚ wstrzymał z dniem 31 października 2009 r. użytkowanie instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę, eksploatowanej w W., należącej do skarżącej, bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji [...]IOŚ do GłOŚ. Rozpatrzywszy odwołanie GIOŚ utrzymał w mocy decyzję [...]IOŚ, reformując ją w części dotyczącej wyznaczenia terminu wstrzymania użytkowania. Zdaniem GIOŚ [...]IOŚ wykonał zalecenia zawarte w decyzji GIOŚ z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. GIOŚ wskazał, że rozporządzenie z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określa instalacje, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z pkt 6.5 załącznika do tego rozporządzenia uzyskania pozwolenia zintegrowanego wymaga eksploatacja instalacji do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych, z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej, obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz.1885), zharmonizowaną i opracowaną na podstawie statystycznej klasyfikacji działalności gospodarczej Unii Europejskiej NACE Rev.2 produkcja paszy zawiera się w produkcji artykułów spożywczych. Zgodnie z art.201 ust.3 p.o.ś. w rozporządzeniu określającym rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości minister właściwy do spraw środowiska uwzględni rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach. W związku z powyższym rodzajem działalności określonym w pkt 6.5 załącznika do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002 r. jest produkcja lub przetwórstwo produktów spożywczych, a w tej działalności zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, zharmonizowaną z klasyfikacją Unii Europejskiej, zawiera się produkcja paszy. Stanowisko w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez wytwórnie pasz było prezentowane przez Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko Ministerstwa Środowiska, do zakresu działania którego należało prowadzenie spraw związanych z wdrażaniem systemu pozwoleń zintegrowanych (pisma z dnia 24 listopada 2006 r. 26 lutego 2008 r.). Stanowiska zawarte w tych pismach są zbieżne ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, organów Inspekcji Ochrony Środowiska oraz z polskimi przepisami dotyczącymi działalności gospodarczej. Na stronach internetowych Ministerstwa Środowiska znajdują się informacje dotyczące dyrektywy IPPC i pozwoleń zintegrowanych, w tym dotyczące najlepszych dostępnych technik, spełniających wymagania dyrektywy IPPC (zgodnie z art.206 i 207 p.o.ś.). Zgodnie z umieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska streszczeniem dokumentu referencyjnego (BREF) najlepsze dostępne techniki w przemyśle spożywczym, produkcji napojów i mleczarskim, który opisuje najlepsze dostępne techniki, jakie muszą być spełnione przez instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, instalacje do produkcji pasz dla zwierząt stanowią produkcję artykułów spożywczych. Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 713/09 ze skargi skarżącego na decyzję GIOŚ z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W związku z powyższym uznać należy, że WSA w Warszawie przychyla się do stanowiska GIOŚ w przedmiotowej sprawie. W skardze na decyzję GIOŚ skarżąca zarzuciła decyzji; - naruszenie punktu 6.5 b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art.107§3 k.p.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła decyzji [...]IOŚ z dnia [...] lipca 2009 r., że została wydana bez podstawy prawnej, naruszając art.6, 7, 8, 9, 77§1 i 107§3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, co następuje. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości enumeratywnie wymienia instalacje, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Na tej liście nie ma instalacji do produkcji pasz. Niedopuszczalnym jest zatem rozszerzanie przez WIOŚ listy instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego poza zakres określony w rozporządzeniu. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy "paszą" a "produktem spożywczym". Przepisy obowiązującego prawa polskiego i wspólnotowego nie definiują, czym jest "produkt spożywczy". W rozporządzeniu WE 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (Dz.U. WE L31 z dnia 1 lutego 2002 r.) zawarto jednakże definicję "środka spożywczego" i "paszy". W świetle tych definicji pojęcia "produkt spożywczy" i "środek spożywczy" można i należy uznać za tożsame. Przymiotnik "spożywczy" odnosi się do produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Zgodnie z definicją zawartą w art.2 rozporządzenia WE 178/2002 żywnością (lub środkiem spożywczym) są jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać, a zgodnie z art.3 ust.4 paszą (lub materiałem paszowym) są substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt. Rozporządzenie WE 178/2002 wyraźnie oddziela od siebie to, co jest paszą od tego, co jest żywnością. Również obowiązujące w dniu wydawania rozporządzenia Ministra Środowiska przepisy prawa krajowego w tej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że paszą jest produkt przeznaczony do karmienia zwierząt i wykluczają pasze jako żywność (środek spożywczy). Instalacja do produkcji pasz o wydajności powyżej 300 Mg/dobę nie spełnia warunków określonych w punkcie 6.5b załącznika rozporządzenia Ministra Środowiska. Rozporządzenie jest bezpośrednią implementacją dyrektywy 96/61/WE w sprawie zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, W tym czasie Polska nie była członkiem Unii Europejskiej, zatem dyrektywa nie była oficjalną podstawą do wydania przez Ministra Środowiska stosownego rozporządzenia. Każdy z obowiązujących w ostatnich siedemdziesięciu latach przepisów prawnych (ustaw, a w ostatnich latach przepisów wspólnotowych) dotyczących pasz i żywności jednoznacznie wskazuje, że pasze to produkty służące żywieniu zwierząt, a produkty spożywcze (żywność) dotyczą produktów przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Żaden z przepisów prawa obowiązujących w chwili wydawania rozporządzenia Ministra Środowiska, ani żaden przepis prawa obowiązujący obecnie nie utożsamia paszy z żywnością. Ponieważ zapisy dyrektywy 96/61/WE są zbieżne z rozporządzeniem Ministra Środowiska, decyzja [...]IOŚ wydana została bez podstawy prawnej i nie ma żadnego znaczenia kwalifikacja zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności. Analiza treści oficjalnego tłumaczenia wskazuje, że dyrektywa 96/61 i zastępująca ją dyrektywa 2008/1 /WE nie dotyczą instalacji do produkcji pasz (operują terminem "food products" - produkty żywnościowe do spożycia przez ludzi a nie pasze "feed"). Oficjalne polskie tłumaczenie dyrektywy 2008/1/WE rozszerza w sposób nieuprawniony obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego na zakłady (instalacje ) produkujące środki żywienia zwierząt (pasze). Dyrektywa 2008/1/WE nie została wdrożona do prawa krajowego. Do czasu ewentualnego zaimplementowania jej do prawa krajowego o środki żywienia zwierząt, obowiązek ten nie dotyczy zakładów produkujących pasze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a,"). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasadnie uznały organy orzekające w niniejszej sprawie, że zachodzą podstawy do wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej przez skarżącą. Instalacja ta jest bowiem eksploatowana bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Przepis art.365 ust.1 pkt 1 p.o.ś. według stanu obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowił, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (przepis ten został znowelizowany w trakcie postępowania w ten sposób, że został oznaczony jako art.365 ust.1, niemniej zasadnie został powołany przez organy w wersji pierwotnej z uwagi na treść art.153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. nr 199, poz.1227 z późn.zm). Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art.201 ust.1 p.o.ś.). Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art.201 ust.1 p.o.ś.). W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw środowiska uwzględni rodzaj i skalę działalności prowadzonej w instalacjach (art.201 ust.1 p.o.ś.). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.201 ust.1 p.o.ś. wydano rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zawiera katalog rodzajów takich instalacji. W świetle ust.6 pkt 5 ppkt 2 załącznika do rozporządzenia instalacją taką jest instalacja do produkcji lub przetwórstwa produktów spożywczych z surowych produktów roślinnych o zdolności produkcyjnej (obliczonej jako wartość średnia w stosunku do produkcji kwartalnej) ponad 300 ton wyrobów gotowych na dobę. W ocenie Sądu zasadnie przyjęły organy, że użyte w rozporządzeniu sformułowanie "produkcja lub przetwórstwa produktów spożywczych" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym nie tylko produkcję lub przetwórstwo żywności dla ludzi, jak i produkcję lub przetwórstwo pasz dla zwierząt. Nietrafnie powołuje się skarżący na postanowienia rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W art.2 tego rozporządzenia wskazuje się, że dla jego celów "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. W przepisie tym postanawia się, że "środek spożywczy" nie obejmuje pasz. Podkreślenia jednakże wymaga, że powyższe definicje są prostą konsekwencją przedmiotu regulacji cytowanego rozporządzenia, którym jest bezpieczeństwo żywności, tj. określenie wymagań mających na celu zapewnienie odpowiedniej jakości żywności spożywanej przez człowieka. Z tego punktu widzenia oczywiście celowym było pozostawienie poza jego regulacjami pasz dla zwierząt, albowiem standardy jakości tychże pasz są inne niż standardy produktów żywnościowych przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Innemu celowi służy natomiast instytucja uregulowana w art.365 ust.1 pkt 1 (obecnie art.365 ust.1) p.o.ś., która nie jest instrumentem mającym zapewnić bezpieczeństwo żywności, a instrumentem ochrony środowiska, polegającym na wstrzymywaniu nielegalnego użytkowania instalacji, a co za tym idzie wstrzymywaniu pochodzących z tych instalacji szkodliwych emisji. Z tego punktu widzenia nie byłoby racjonalnym domniemywanie, że zagrożenie dla środowiska stanowią instalacje służące do produkcji żywności dla ludzi, a nie stanowią instalacje służące do produkcji pasz dla zwierząt. Z punktu widzenia ochrony środowiska, tj. z punktu widzenia zagrożenia dla tego środowiska, jakie może powstawać przy eksploatowaniu instalacji są to w oczywisty sposób sytuacje tożsame. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.